Просвещение: нужно ли регулировать?

Вступил в силу закон о просветительской деятельности, вызвавший резонанс в научном сообществе.

1 июня вступил в силу закон о просветительской деятельности, который вызвал большой резонанс в научном сообществе. Мы попросили экспертов прокомментировать, как этот закон повлияет на просветительскую деятельность и не является ли он примером излишнего регулирования.

Комментарий председателя ПК-1 Светланы Маковецкой для журнала «Закон» (июнь, 2021 г.):

Закон о просветительской деятельности попал в перекрестье жестких общественных споров с момента выдвижения идеи законопроекта и продолжает быть триггерным для общественных дискуссий и после его принятия. Невзирая на то что Федеральный закон от 05.04.2021 № 85-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об образовании в Российской Федерации“» принято считать рамочным, даже такая «рамка» попала в поле напрочь отсутствующей общественной и экспертной конвенции по поводу необходимости регулирования и, если хотите, не обеспечивает «безопасности мер безопасности» вмешательства в просветительство, предполагаемых в тексте нормативно-правового акта.

К ключевым недостаткам самого закона можно отнести чрезвычайно широкое определение просветительской деятельности и то, что реальное определение характера, форм и границ регулирования отдается Правительству Российской Федерации.

Закон не сделал более понятным, каким образом должны быть установлены ограничения, которые надо соблюдать (как это требует концепция реформирования контроля и надзора в Российской Федерации) в наиболее «рисковых» сферах общественной жизни, связанной с просветительством, в которых, по мнению законодателя, присутствует потенциальная опасность нанесения вреда жизни, здоровью и правам вовлеченных в них лиц. Помимо этого, закон фактически резко увеличил барьерность участия российских образовательных организаций в международных образовательных программах.

В результате буквального прочтения закона значительное количество участников дискуссий посчитало, что широта формулировок о направлениях и формах просветительской деятельности исключит свободный обмен знаниями и сделает незаконным любое распространение информации — от лекций про права человека до кулинарных мастер-классов в Интернете. Именно поэтому содержательное обсуждение закона возможно только в совокупности с конкретизирующими подходами, продемонстрированными в проекте постановления Правительства, который обсуждали эксперты и общественность в апреле — мае этого года.

Предполагалось, что такое постановление установит закрытые перечни направлений и форм просветительской деятельности, позволяющие точно определить границы правового регулирования. Однако предложенный Правительством проект Положения о ведении просветительской деятельности сделал попытки охватить все возможные формы, условия и порядок ведения просветительской деятельности, включив в проект Положения возможности для расширенного толкования, что считать просветительской деятельностью и порядком ее осуществления. Предложенные перечни направлений и форм просветительства создают широкие пределы усмотрения, поэтому для начала следует сделать оба перечня закрытыми, исключив пункты «по иным направлениям» и «в иных формах».

Проект Постановления оставляет неясным, в отношении какой аудитории определяются особые правила ведения просветительской деятельности. Исходя из содержания ст. 1 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» потенциальной аудиторией ведения просветительской деятельности должны выступать обучающиеся разных видов и типов образовательных организаций. Тем не менее проект Постановления позволяет сделать вывод о том, что объектом ведения просветительской деятельности могут выступать любые категории лиц.

Проект Положения о просветительской деятельности оставляет открытым вопрос, что является формальным критерием между ведением «законной» и «незаконной» просветительской деятельности. Если договор, который должен будет заключить субъект просветительской деятельности с организациями, осуществляющими образовательную, научную деятельность и деятельность в сфере культуры, является по своему содержанию основанием для ведения «законной» просветительской деятельности, то неясно, в чем тогда разница между образовательной и просветительской деятельностью. Еще более неясным выглядят ограничения по опыту и репутации лиц, имеющих право вести просветительскую деятельность, которые фактически дублируют требования к просветителям как к педагогам.

На правозащитный взгляд, видна опасность, что предложенные и не аргументированные должным образом, в том числе без проведения оценки регулирующего воздействия, порядок и условия ведения просветительской деятельности приведут к появлению «массовых» случаев нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан, таких как право на свободу распространения информации и право на свободу выражения мнения, и создадут предпосылки для дискриминации, например, по возрастному и квалификационному цензу.

Усмотрения и неясный характер «сертифицирования» правильной просветительской деятельности через договор с образовательной организацией могут создать коррупционный рынок для потенциальных участников просветительства.

Значительное количество издержек регулирования просветительской деятельности переносится на образовательные и научные организации, что очевидно создает отрицательные стимулы для них и в целом может привести к резкому уменьшению состава и мощности негосударственных просветительских программ и мероприятий.

Наконец, заявленная законодателями в пояснительной записке и общественных разъяснениях необходимость недопущения «бесконтрольной реализации антироссийскими силами в школьной и студенческой среде под видом просветительской деятельности широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из-за рубежа и направленных на дискредитацию проводимой в Российской Федерации государственной политики, пересмотр истории, подрыв конституционного строя» не соответствует текстам закона и проекта постановления Правительства. Нам демонстрируют пример избыточного регулирования, поскольку содержание недобросовестного просветительства с пропагандой экстремизма, оправданием нацизма и другой ложной информацией по общественно значимым проблемам уже имеет регулирование и наказывается комплексом российских законов и кодексов о правонарушениях.