Маковецкая Светлана Геннадьевна

Директор фонда "Центр гражданского анализа и независимых исследований "ГРАНИ"

Экспертное заключение на проект Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»

5 мая 2022 876 просмотров На рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится проект федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (законопроект № 113045-8), внесенный коллективом депутатов и сенаторов Российской Федерации.
Рассмотрев указанный законопроект, Постоянная комиссия по развитию институтов гражданского общества и Постоянная комиссия по экономическим и трудовым правам Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека пришли к следующим выводам.

1. Предлагаемый законопроект фактически необоснованно расширяет возможность признания иностранными агентами российских юридических и физических лиц путем включения их в единый Реестр лиц, выполняющих функции иностранного агента. Из текста законопроекта следует, что быть отнесенным к иностранным агентам можно будет, не имея иностранного финансирования или иных видов помощи, а, например, в результате «воздействия» иностранного источника. При этом законопроект не ограничивает способы воздействия из иностранного источника, фактически допуская в качестве такового любой способ воздействия, который административный орган по своему усмотрению сочтет достаточным. Тем самым законопроект создает пространство для неограниченного расширения коррупционных возможностей.
Данный законопроект не требует установления причинно-следственной связи между потенциально опасными для Российской Федерации элементами деятельности организаций и деятельностью организаций, как таковой. Законопроект также не содержит требований о порядке подтверждения социальной опасности действий лиц, находящихся под «иностранным влиянием».

Таким образом, из буквального толкования законопроекта следует, что деятельностью, в связи с осуществлением которой лицо может быть включено в Реестр, фактически может быть признана любая деятельность, в том числе рекламная деятельность, которая связана с распространением материалов среди неограниченного круга лиц. Законопроект предполагает также распространение действия понятия «иностранные агенты» и на коммерческие юридические лица, имеющие перед собой иные цели, чем распространение иностранного влияния, и почти повсеместно прямо или косвенно участвующие в товарно-денежных операциях с иностранным имуществом. Вмешательство государства в находящийся в трудной экономической ситуации российский бизнес путем понуждения его к выполнению новых обязанностей, не соприкасающихся непосредственно с целями предпринимательской деятельности, приведет к тому, что предприниматели будут активно уходить в «серую зону», уменьшая размер финансового оборота для целей налогообложения.

Предлагается либо исключить из законопроекта ст. 2 «Иностранное влияние» либо установить закрытый (исчерпывающий) перечень конкретных проверяемых характеристик форм иностранного влияния и форм деятельности, ведущей к включению в Реестр. Также предлагается исключить коммерческие организации из числа потенциальных получателей статуса «иностранного агента» путем внесения изменений в пп. 1, 2 ст.1 законопроекта.

2. Проект закона включает в себя перечень направлений деятельности, исключающих возможность признания лица иностранным агентом. На практике недостаточная урегулированность критериев ведения политической деятельности в сферах, осуществление деятельности в которых является исключением для признания такой деятельности политической (в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства, отцовства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительной деятельности) ведет к неверному толкованию этих положений и их субъективному правоприменению.

Предлагается либо исключить из форм, в которых осуществляется политическая деятельность (п. 5. ст. 4 законопроекта), формы, предусмотренные подпунктами «а», «в», «г», «д», «е» либо прямо описать невозможность отнесения к политической деятельности конкретных видов деятельности организаций, реализуемых в направлениях, исключенных из признания такой деятельности политической.
Например:
«Не может рассматриваться в качестве политической деятельности деятельность некоммерческой организации, хотя и получающей имущество из иностранных источников, но не осуществляющей свою деятельность в интересах иностранного государства, в следующих формах:
- участие в законотворческой деятельности в сферах деятельности, исключенных из политической деятельности (экология, благотворительность, культура, наука, здравоохранения, другое) и в случаях вынесения уполномоченным органом или высшим должностным лицом проекта нормативного правового акта на общественное обсуждение.
- участие в мероприятиях по инициативе и по приглашению органов публичной власти и подведомственных им учреждений, в том числе участие в общественных обсуждениях на площадке Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных советах, оценке проектов нормативных правовых актов, размещенных на специализированных ресурсах органов власти для обсуждения, оценке регулирующего воздействия, научно-исследовательских работах в интересах заказчика – органа публичной власти, рабочих группах, совещаниях, публичных обсуждениях и в иных форматах публичных и рабочих взаимодействий, и т.п.;
- участие благотворительных организаций, социально ориентированных некоммерческих организаций, организаций-исполнителей общественно полезных услуг в направленных на реализацию их уставной деятельности обсуждениях проектов нормативных правовых актов, государственных (муниципальных) программ, иных направлений реализации государственной (муниципальной) политики;
- организация и проведение в сферах деятельности, исключенных из политической деятельности, экспертизы или оценки действий органов публичной власти, принимаемых ими нормативных правовых актов или иных решений, высказывание позиции с оценкой таких действий и решений, в том числе в средствах массовой информации – за исключением случае, когда экспертиза или оценка полностью или частично оплачена за счет средств политической партии либо средств избирательного фонда кандидата, списка кандидатов на выборах или проводится в интересах иностранного государства;
- участие и выступление членов, участников, учредителей, лиц, входящих в состав органов управления некоммерческих организаций, в общественных мероприятиях и (или) высказывающих публично свое мнение без указания, что они действуют от имени или в качестве представителей некоммерческой организации.».

3. Принятие решения о включении лица в Реестр лиц, выполняющих функции иностранных агентов, производится в административном порядке. При этом данную обязанность предполагается возложить на органы юстиции, в сферу контроля которых не входит проведение проверок в отношении коммерческих юридических и физических лиц.

Предлагается исключить из законопроекта соответствующие положения.

4. Предполагается, что законопроект не направлен на привлечение лиц, выполняющих функции иностранного агента, к ответственности, а выполняет только информационную функцию. Тем не менее, законопроект, помимо включения в Реестр лиц, выполняющих функции иностранного агента, запрещает ведение таким лицам отдельных видов деятельности (например, участие в закупках для государственных нужд, ведение просветительской, преподавательской деятельности и др.), не допускает возможности применения ими упрощенных форм ведения деятельности при выборе системы налогообложения и бухгалтерской отчетности.
В частности, законопроект предполагает включение в состав иностранных агентов и (или) аффилированных им лиц работников юридических лиц, выполняющих функции иностранного агента, и лиц, получающих имущественную поддержку от физического лица – иностранного агента, к которым, нередко относятся родственники этих лиц. Данные работники и родственники при отсутствии у них информации об источниках финансирования деятельности юридических лиц – иностранных агентов вынуждены будут нести негативные последствия выполнения ими трудовой функции или в связи с наличием родственных отношений, то есть при отсутствии признаков виновных намерений с их стороны.

Предлагается исключить понятие аффилированных лиц из проекта закона, поскольку положения действующего законодательства не позволяют возложить на них обязанности, предусмотренные законопроектом, ввиду отсутствия в их действиях вины. Так, например, ни работники, ни родственники лица – иностранного агента при наделении их возможностями добросовестного поведения не предполагают и не имеют прав самостоятельно определить наличие у лица-иностранного агента признаков «иностранного влияния». При этом следует учитывать и то обстоятельство, что законопроект не содержит исчерпывающего перечня форм иностранного влияния.

5. Согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В тексте законопроекта не указывается на ограничение права на свободу выражения мнения, но фактически последствием признания лица иностранным агентом является ограничение в правах, гарантированных ст. 29 Конституции Российской Федерации, поскольку выражение мнения по тем или иным вопросам общественной жизни влечет за собой ограничения в социально-трудовых правах. Например, физическое лицо, получившее статус иностранного агента, становится потенциально опасным для любого работодателя, поскольку работодатель также может быть признан иностранным агентом, попавшим под влияние работника – иностранного агента.
Предлагаемые изменения в законодательство предполагают также полный запрет для лиц, имеющих статус иностранных агентов, заниматься образовательной, просветительской деятельностью в отношении несовершеннолетних, а также готовить для них информационные материалы. Следовательно, для тех физических лиц, которые будут помещены в реестр, будут созданы условия, при которых они не смогут работать в дошкольных, школьных организациях, организациях дополнительного образования, не будут иметь возможности проводить методическую работу или заниматься частным репетиторством. Фактически, внесение физического лица в реестр иностранных агентов будет предполагать запрет для него на доступ к профессиям в области образования, даже если у него есть соответствующая квалификация либо подобная работа является для него единственным источником дохода.
Конституция Российской Федерации в ст. 37 провозглашает право каждого выбирать род деятельности и профессию, свободно распоряжаться своими способностями к труду. Ст. 2 Трудового кодекса Российской Федерации также закрепляет эту норму. Аналогичные принципы присутствуют в международных актах: Всеобщей Декларации прав человека (ст. 23), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст.ст. 8, 9, 11, 12), Конвенции Международной организации труда № 111. Возможность получить работу по специальности, квалификации, со справедливой оплатой является неотъемлемой составляющей свободы труда. Соответственно нормы законопроекта, которые предполагают, лишение лиц, которые уже имеют право на работу в образовательных организациях в соответствии со своей квалификацией, а также тех, кто уже работает в них, права на труд, в том числе работу по своей профессии, представляет собой нарушение одного из фундаментальных юридических принципов, на которых основывается трудовое право.

Предлагается пересмотреть перечень ограничений, возникающих у лиц, включенных в Реестр иностранных агентов, в сторону их сокращения, в частности, в таких гражданских правах, как невозможность осуществления преподавательской, просветительской, воспитательной деятельности в отношении несовершеннолетних, подготовки для них информационных материалов, запрет на участие в осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, запрет на получение государственной финансовой поддержки, поскольку отсутствует причинно-следственная связь между иностранным влиянием (например, оказанием услуг иностранному гражданину путем его обучения за плату т.н. «пожарному минимуму») и возможностью дальнейшего ведения образовательной деятельности в этой сфере.

6. Законопроект не исключает прямо возможность профсоюзных организаций становиться иностранными агентами. Расширяя перечень организаций, которые могут становиться иностранным агентами, не устанавливая прямо подобных исключений, законодатель создает риски для правоприменительной практики. Деятельность профсоюзов регулируется Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», но при этом на них распространяется действие отдельных положений Федерального закона «О некоммерческих организациях». На практике это создает риск включения профсоюзов в реестр иностранных агентов, что противоречит содержанию этого института в целом. Профсоюзы должны вступать во взаимодействие с органами власти, в том числе путем направления обращений, в целях защиты интересов их членов, среди которых могут быть иностранные граждане, осуществляющие трудовую деятельность на территории России и уплачивающие членские взносы, как члены профсоюза.
Более того, любые попытки включить профсоюзные организации в сферу действия законодательства об иностранных агентах будут противоречить международным обязательствам Российской Федерации, в частности, Конвенциям МОТ №87 и №98. Так, ст. 5 Конвенции МОТ №87 однозначно называет международную профсоюзную солидарность одной из основных целей профсоюзного движения, в соответствии с которым любая профсоюзная организация может вступать в международные профсоюзные объединения. Разъяснения Комитета по свободе объединений МОТ также недвусмысленно говорят о том, что всякая помощь или поддержка, которую международная профсоюзная организация может оказать в вопросах создания, защиты или развития национальных профсоюзных организаций, является законной профсоюзной деятельностью. Любые ограничения, связанные с получением помощи из иностранного источника, особенно от международной организации, членом которой является национальный профсоюз, не совместимы с принципами, закрепленными в ст. 5 Конвенции МОТ №87.

Предлагается п. 3 ст. 1 законопроекта дополнить подпунктом:
«г) профессиональные союзы.».

7. Статья 7 законопроекта включает список сведений, которые иностранные агенты должны предоставлять в уполномоченный орган. Данный перечень включает существенный объем информации, включая сведения, доступные в порядке межведомственного обмена. Повторный запрос этих данных от юридических и физических лиц приводит лишь к увеличению их затрат на администрирование отчетности.

Предлагается сократить список запрашиваемых сведений, ограничив его теми данными, которые недоступны контрольному ведомству через межведомственный обмен.

8. В проекте закона отсутствуют положения, которые определяют период распространения его действия на отношения, возникшие до вступления закона в силу. По тексту законопроекта указываются разные периоды времен (один год, два года и три года), в течение которых возможно признание лиц, оказавшихся под иностранным влиянием, и аффилированных им лиц иностранными агентами.

Предлагается предусмотреть отдельный раздел законопроекта, учитывающий требования Конституции Российской Федерации о запрете распространения действия нормативных правовых актов на прошлое время (запрет обратной силы закона). Предусмотреть, что закон вступает в силу только с момента его принятия и установить запрет распространения его действия на отношения, возникшие до вступления его в силу.


                                                                                                                                                                                                                                                                    Настоящее заключение утверждено
                                                                                                                                                                                                        Постоянной комиссией по развитию институтов гражданского общества
                                                                                                                                                                                                                     и Постоянной комиссией по экономическим и трудовым правам
                                                                                                                                                                                                                                                Совета при Президенте Российской Федерации
                                                                                                                                                                                                                                  по развитию гражданского общества и правам человека
                                                                                                                                                                                                                                                                                                           5 мая 2022 г.