Заключение членов Совета в целях содействия всестороннему рассмотрению поданной в Конституционный Суд РФ жалобы И.А.Никифоровой

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по вопросу конституционности части 1.1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» 

и части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Настоящее заключение подготовлено членами Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека в целях содействия всестороннему рассмотрению поданной в Конституционный Суд РФ жалобы И.А.Никифоровой (11957/15-01/2020) по вопросу конституционности части 1.1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оспариваемая норма по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, позволяет квалифицировать в качестве (коллективного) публичного мероприятия совокупность одиночных пикетов, которые проводятся в разное время и не образуют скопления людей в одном месте.

Поскольку обжалуемая заявителями норма закона нарушает гарантии, предусмотренные статьями 29, 31, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, Совет считает необходимым поддержать эту жалобу, учитывая её правовую и общественную значимость. 

Системный характер проблемы.

Правоприменительная практика, на неконституционность которой указывается в жалобе, приобрела системный характер.

Только в 2020 году постановлениями районных судов г. Москвы как минимум 34 гражданина были привлечены к ответственности за проведение одиночного пикета, который был признан частью массовой «пикетной очереди»: А.А.Авдусин, М.А.Александров, К.И.Бабич, Ю.Е.Галямина, К.А.Гончаров, Л.Д.Драбкин, Е.О.Захаров, Д.Г.Зеленов, М.О.Земцова, И.И.Игнашев, Д.Т.Кисиев, В.И.Костенок, Д.Э.Кулинич, Е.Д.Лошак, Г.К.Матвеев, А.Е.Мацкевич, Д.Д.Мищенко, А.З.Морев, М.Р.Мукашев, Д.Н.Петров, А.В.Плющев, Р.К.Позднякова, С.С.Раджабов, Е.Л.Русакова, В.В.Самолкин, Е.И.Сваровский, С.С.Смирнов, К.И.Тимакова, Т.Ю.Усманова, Е.Е.Филина, К.П.Фокин, С.С.Цукасов, И.Г.Шаблинский, Т.В.Шадрина.

В решениях по делам указанных граждан суды установили, что публичные мероприятия проводились участниками не одновременно, а по очереди. Например, в постановлении судьи Тверского районного суда города Москвы С.Ю.Минина от 15 июля 2020 года по делу № 5-403/20 в отношении С.С.Смирнова было указано следующее: “состоялось публичное массовое мероприятие в форме пикетирования, несогласованного с органами исполнительной власти города Москвы, с количеством участников не менее 10 человек. Участники массового мероприятия поочередно (с интервалом примерно 10-20 минут) сменяли друг друга у входа в здание ГУ МВД России по г. Москве, с использованием участниками ассоциативно узнаваемых наглядных средств агитации”.

Такого же подхода придерживались суды в делах гражданок М.С.Шоетовой, Е.А.Изотовой, признав одиночные пикеты, проводившиеся в разное время, одним мероприятием: “в один и тот же период времени в одном и том же месте, поочередно сменяя друг друга, разворачивают и публично демонстрируют плакаты, содержащие высказывания, осуждающие действия сотрудников полиции, предпринятые в отношении лиц, протестовавших против строительства мусоросжигательного завода, и призывающие отправить в отставку министра внутренних дел Республики Татарстан. … Не исполнив указанной публично-правовой обязанности и приступив к проведению публичной акции, заключающейся в серии связанных между собой одиночных пикетов, М.С.Шоетова совершила противоправное деяние” (решение судьи Верховного Суда Республики Татарстан Гадыршина Д.И. от 26 февраля 2020 по делу № 7-341/2020). Данная позиция подтверждена постановлением судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции В.Е.Кувшинова от 3 июля 2020 года по делу № 16-4843/2020 в отношении Е.А.Изотовой, оставившим без изменения решения нижестоящих судебных инстанций.

В постановлении по делу об административном правонарушении по делу № 5-65/2019 в отношении А.И.Арцибашева от 26 марта 2019 года судья Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края Р.В.Тагильцев установил, что А.И.Арцибашев провёл публичное мероприятие в форме одиночного пикетирования в общественном транспорте, после чего одиночное пикетирование провело другое лицо, а затем — третье. Таким образом, никакие два акта пикетирования не проходили одновременно. Обосновывая квалификацию трёх актов одиночного пикетирования как массового мероприятия, суд указал, что они проводились в один период времени с 12:30 до 14:00 (и территориально тяготели друг к другу, хотя и проводились в разных автобусах).

В иных делах суды также расширяют критерий одновременности до периода в несколько дней, полностью лишая его ограничительного смысла. Например, в деле М.Э.Андреева (постановление судьи Дорогомиловского районного суда г. Москвы Ю.Г.Рудаковой по делу № 5-820/17 от 7 сентября 2017 года) суд указал следующее обоснование для признания одиночных пикетов одним массовым мероприятием: “Аналогичные акции, в том числе одиночные, проводились единовременно 08 и 09 июля 2017 года в период с 11 час. до 19 час. в различных районах г. Москвы и имели единые цели, общую организацию, а также идентичные средства наглядной агитации, используемые их участниками, что свидетельствует о скрытой форме единого коллективного публичного мероприятия, проводившегося на территории г. Москвы”.

Стоит отметить, что и критерий “территориального тяготения друг к другу” суды трактуют настолько широко, что под него подпадают акции, проводящиеся в разных концах города, в десятках километров друг от друга. Например, в вышеуказанном деле М.Э.Андреева суды квалифицировали одиночные пикеты в качестве единого публичного мероприятия, которое проводилось по следующим адресам: “г. Москва, Зеленоград, Центральная пл., д. 1”, “г. Москва, Лермонтовский пр-т, д. 19, ст.м. «Лермонтовский проспект»” (район Выхино-Жулебино), “г. Москва, ул. Адмирала Ушакова, д. 5, ст.м. «Скобелевкая»” (район Южное Бутово).

Таким образом, правоприменительной практикой критерий одновременного проведения одиночных пикетов для их признания единым публичным мероприятием наделяется смыслом, полностью лишающим норму ограничительного свойства и позволяющим произвольно определять этот критерий как “период времени” в несколько часов и даже дней. Кроме того, практика также искажает понимание критерия территориального тяготения пикетов друг к другу, в результате чего единым публичным мероприятием могут признаваться одиночные пикеты, проводящиеся в разных местах населённого пункта.

Рассматриваемое толкование оспариваемой нормы приводит к тому, что она перестаёт быть предсказуемой.

Сложившийся в правоприменительной практике подход, расширяющий сферу применения оспариваемой нормы, приводит к тому, что гражданин, намеревающийся провести одиночное пикетирование, не в состоянии оценить законность своего поведения. Так, в случае неодновременного проведения таких актов пикетирования лицо не может установить, проводил ли кто-то пикетирование до него. От его воли не зависит, проведёт ли какое-либо другое лицо публичное мероприятие после него. Данная ситуация позволит суду признать такое мероприятие массовым и, соответственно, несогласованным, а данного гражданина — правонарушителем.

Например, постановлением судьи Тверского районного суда города Москвы С.Ю.Минина от 15 июля 2020 года по делу № 5-403/20 С.С.Смирнов был привлечён к ответственности за нарушение установленного порядка проведения пикетирования, поскольку им не были выяснены юридически значимые обстоятельства публичного мероприятия, а именно, было ли оно согласовано с органами государственной власти.

Вследствие этого данная норма по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, ставит реализацию права на выражение мнения в форме одиночного пикетирования под условие предварительного выяснения законности проведения собственного планируемого одиночного пикетирования. Иными словами, оспариваемая норма по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, вводит требование согласования одиночного пикета, поскольку иным способом лицо, желающее провести одиночный пикет, не сможет получить информацию о мероприятия, которые планируются провести в тот же день.

Таким образом, оспариваемая норма не является предсказуемой и накладывает на граждан дополнительные обязанности, которые фактически невозможно выполнить.

Оспариваемая норма по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, содержит непропорциональное ограничение права на мирные собрания и свободу слова

Как указывал Конституционный суд в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П, цель оспариваемой нормы заключается в предоставлении органам исполнительной власти и органам местного самоуправления возможности своевременно принять адекватные меры по обеспечению надлежащего порядка реализации соответствующей гражданской инициативы, а также по поддержанию общественной безопасности и охране прав и законных интересов участников публичного мероприятия и иных лиц.

При этом в случае проведения неодновременных одиночных пикетов такое вмешательство не может быть обоснованным, необходимым и пропорциональным. Одиночное пикетирование влечёт за собой минимальный уровень вмешательства в обычное течение жизни. В связи с этим оно может проводиться во всех пригодных местах практически без ограничений и не предполагает принятия мер со стороны органов власти для обеспечения его проведения, поскольку не угрожает общественной безопасности. Более того, два или несколько актов одиночного пикетирования, проводимых в разное время, не вызывают больше неудобств, чем одно продолжительное одиночное пикетирование, и не требуют принятия никаких дополнительных мер для обеспечения их проведения по сравнению с одним актом пикетирования. 

Таким образом мы полагаем, что у оспариваемой нормы в истолковании, придаваемом ей правоприменительной практикой, — в той мере, в которой она позволяет признать требующим согласования единым мероприятием совокупность актов пикетирования, не осуществляемых одновременно, — отсутствует законная цель. В результате этого право на выражение мнения и право собираться мирно ограничено рассматриваемой нормой в большей мере, чем это необходимо в целях охраны важных общественных интересов.

Оспариваемая норма по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, допускает расширительное толкование требования общей организации для признания совокупности одиночных пикетов в качестве единого публичного мероприятия

Сложившийся в правоприменительной практике подход позволяет признавать одним мероприятием совокупность актов пикетирования после любого публичного призыва выразить своё мнение по определённому вопросу. В таком случае проводимое мероприятие будет иметь признаки общей организации и возлагать на лицо, проводящее одиночное пикетирование, непреодолимое бремя доказывания того, что его или её пикетирование не было организовано другим лицом.

Например, 30 мая 2020 года в 13:50 учётная запись молодёжного крыла движения “Гражданское общество” в “Твиттере” под названием “Молодёжное Гражданское Общество” (имя пользователя @youth_civsoc) по адресу https://twitter.com/youth_civsoc/status/1266683355011125253 опубликовала серию сообщений, в том числе призывов выходить присоединяться к одиночным пикетам: “Также напоминаем, что сегодня в 15:00 снова проходит серия пикетов в Москве и Санкт-Петербурге. Мы приглашаем вас присоединиться к акции”.

Судья Пресненского районного суда города Москвы посчитал это сообщение доказательством единой организации одиночных пикетов, проводимых в эту же дату Д.Т.Кисиевым, Т.Ю.Усмановой, К.И.Тимаковой, а также 5 июня 2020 года В.И.Костенок, С.С.Раджабовым, М.А.Александровым, Д.Э.Кулинич, Е.Е.Филиной, хотя никаких доказательств организованности их пикетов в решении не содержится (постановления судьи Пресненского районного суда г. Москвы И.А.Зубовой от 30 июля по делам № 05-0744/2020 в отношении Е.Е.Филиной, № 05- 0743/2020 в отношении Д.Э.Кулинича, № 05-0740/2020 в отношении М.А.Александрова, № 05-0739/2020 в отношении Р С.С.аджабова, № 05- 0737/2020 в отношении В.И.Костенка; от 23 июля 2020 г. № 05-0708/2020 в отношении К.И.Тимаковой, № 05-0711/2020 в отношении Т.Ю.Усмановой, № 05-0709/2020 в отношении Д.Т.Кисиева).

Такой подход к толкованию требования общей организации приводит к тому, что неустановленные лица могут распространять в анонимных и малочитаемых аккаунтах социальных сетей призывы к проведению акций по актуальным вопросам общественной жизни, фактически блокируя для законопослушных граждан возможность проведения одиночного пикетирования без предварительного согласования с органами власти под страхом признания одиночного пикетирования скрытой формой массового мероприятия. Это приводит к тому, что оспариваемая норма перестаёт быть предсказуемой и не позволяет гражданам спрогнозировать правомерность своих действий и действия сотрудников правоохранительных органов.

В этой связи просим принять к рассмотрению жалобу И.А.Никифоровой, признать положения части 1.1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не соответствующими статье 29 (часть 1), статье 31 и статье 55 (часть 3) Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, они позволяют квалифицировать в качестве единого публичного мероприятия, проведение которого требует подачи предварительного уведомления, серию одиночных пикетов, проводимых в разное время и не образующих скопления людей в одном месте, и допускают привлечение к административной ответственности за организацию и проведение такого мероприятия.

Члены Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека:

1. Амбиндер Лев Сергеевич
2. Андреева Татьяна Константиновна
3. Бабушкин Андрей Владимирович
4. Гусев Павел Николаевич
5. Верховский Александр Маркович
6. Евдокимова Наталия Леонидовна
7. Кравченко Борис Евгеньевич
8. Маковецкая Светлана Геннадьевна
9. Марголина Татьяна Ивановна
10. Меркачёва Ева Михайловна
11. Никитинский Леонид Васильевич
12. Резник Генри Маркович
13. Ряховский Владимир Васильевич
14. Сванидзе Николай Карлович
15. Сокуров Александр Николаевич