Информационная справка Генеральной прокуратуры Российской Федерации о проверке снятия с учета очередников на получение жилья в столице

Доклад о массовом необоснованном снятии с жилищного учета жителей города Москвы

Пунктом 4 поручения Президента Российской Федерации от 2 декабря 2014 г. № Пр-2783 Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручено провести проверку правомерности снятия граждан, зарегистрированных по месту постоянного проживания в г.Москве, с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в период с 2012 по 2014 год.

В мае 2014 г. Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека совместно с Минстроем России создана рабочая группа по реализации права граждан на доступное жилье (далее – Рабочая группа).

В связи с многочисленными жалобами граждан и общественных организаций Рабочей группой проведен правовой анализ практики снятия с жилищного учета жителей города Москвы, нуждающихся в улучшении жилищных условий (в предоставлении жилых помещений), и выявлены массовые нарушения закона и прав москвичей со стороны Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы (далее - Департамент), во многих случаях необоснованно снимающего граждан с жилищного учета без предоставления жилья либо субсидии на его приобретение.

Даже после признания незаконности указанных действий судами (в т.ч. решениями Верховного Суда Российской Федерации), должностные лица Департамента продолжают их совершать и не несут за это никакой ответственности.

На данную проблему обращали внимание Уполномоченный по правам человека в г. Москве в своих докладах о соблюдении прав человека и гражданина за 2012 и 2013 гг. и Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по итогам специального заседания от 19 июля 2013 г. на тему «Защита прав граждан, проживающих в бывших ведомственных общежитиях», но надлежащих мер принято не было.

Анализ статистических данных Департамента за последние два года свидетельствует о почти двукратном сокращении семей очередников, обеспеченных жильем (соответственно 8958 семей в 2012 г. и 4932 семьи в 2013 г.), а также значительном росте количества граждан, снятых с жилищного учета в связи с признанием их «не нуждающимися» в предоставлении жилья (2316 семей в 2012 г. и 3388 семей в 2013 г.).

Рабочая группа обеспокоена тем, что при сохранении подобной тенденции уже в текущем году количество москвичей, снятых с жилищного учета без предоставления жилья, жилищные условия которых не улучшились, может превысить число получивших муниципальное жилье либо субсидии на его приобретение.

Наиболее распространенные основания необоснованного снятия очередников с жилищного учета либо отказа в предоставлении субсидии за счет средств бюджета г. Москвы на приобретение жилья сводятся к следующим:

- ошибочность вывода об утрате оснований, дающих право на получение жилья по договору социального найма;

- наличие в пользовании или собственности члена семьи жилого помещения, на которое не имеют самостоятельного права пользования остальные члены семьи - очередники;

- наличие у члена семьи деревенского, дачного либо садового дома, не отвечающего стандартам благоустройства жилых помещений в г. Москве, в т.ч. непригодного для проживания;

- при передаче бывших ведомственных общежитий в муниципальную собственность в состав комнат нанимателей включаются площади внутриподъездных нежилых помещений мест общего пользования;

- расторжение брака в случае, если жилищные условия очередников не улучшились, и одновременно не возникли основания принятия на жилищный учет бывшего члена семьи, не состоявшего на данном учете

- и др.

 

Подробнее:

1. Ошибочность вывода об утрате оснований, дающих право на получение жилья по договору социального найма

Согласно п.п. 2, 3 ч. 1 ст. 15 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» (далее – Закон г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29) жители города Москвы снимаются с жилищного учета:

- при изменении жилищных условий граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления в пользование либо приобретения в собственность с помощью города Москвы жилых помещений (принятые на жилищный учет до марта 2005 г.);

- при утрате оснований для получения жилых помещений по договору социального найма или безвозмездного пользования гражданами, признанными нуждающимися в жилых помещениях (принятые на жилищный учет после 1 марта 2005 г.).

 

а) незаконность снятия с жилищного учета очередников, принятых на жилищный учет до марта 2005 г.

Департамент неправомерно снимает с жилищного учета очередников, принятых на него до марта 2005 г., по основаниям, предусмотренным Законом г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон к ЖК РФ) очередники, принятые на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 марта 2005 г., могут быть сняты с него лишь в случае получения жилья по договору социального найма по норме предоставления, а также при утрате ранее вышеназванной даты оснований, дававших право на получение жилья по договору социального найма.

Очередники, принятые на жилищный учет до 1 марта 2005 г., подлежат снятию с жилищного учета только по основаниям, перечисленным в ст. 32 Жилищного кодекса РСФСР, и к ним не применяется принятый позднее Закон г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29.

Действовавшее до 1 марта 2005 г. законодательство не связывало постановку граждан на жилищный учет с их имущественной обеспеченностью. Учитывалось лишь проживание в жилье площадью менее учетной нормы, а проживающие в общежитиях принимались на жилищный учет независимо от площади занимаемого жилого помещения.

Как указал Конституционный Суд РФ в определении от 1 декабря 2009 г. № 1549-О-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 6 Вводного закона к Жилищному кодексу РФ, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования часть 2 статьи 6 Вводного закона к ЖК РФ не предполагает возможность снятия с учета нуждающихся в жилых помещениях граждан, до 1 марта 2005 г. принятых на учет для предоставления жилья по договорам социального найма, по причине изменения после указанной даты в законодательном порядке оснований постановки на такой учет (с 2005 г. также учитывается имущественная обеспеченность).

Неприменением указанных норм права Департамент игнорирует правовую позицию, изложенную в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 сентября 2013 г. № 5-кг13-99 и от 18 февраля 2014 г. № 5-кг13-137 (ответчиком в делах по которым был Департамент), согласно которой:

- при решении вопроса об обеспеченности жильем подлежат применению нормы законодательства, действующие в период принятия на учет;

- если существовавших до введения в действие Жилищного кодекса РФ оснований состоять на жилищном учете семья не утратила, то правовые основания снятия ее с жилищного учета отсутствуют.

Так, уже после опубликования указанных определений Верховного Суда РФ Департамент снял с жилищного учета:

- 16 декабря 2013 г. семью М. Ф.М., Г.Н., Н.К., И.Н. (решением Пресненского районного суда г. Москвы от 4 июня 2014 г. восстановлена на жилищном учете);

- 28 января 2014 г. семью З. Т.В., К.В., А.В. (решением Бутырского районного суда г. Москвы от 2 июля 2014 г. восстановлена на жилищном учете);

- и др.

Рабочая группа обращает внимание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и на неиспользование судами предоставленных полномочий по предотвращению дальнейших аналогичных нарушений прав. При выявлении многочисленных случаев нарушения законности по спорам указанной категории суды ни разу не выносили частных определений в адрес Департамента или Правительства Москвы как собственника жилищного фонда (ст. 226 Гражданского процессуального кодекса РФ).

 

б) незаконность снятия с жилищного учета очередников, принятых на жилищный учет после 1 марта 2005 г.

Согласно ч. 1 ст. 9 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 в целях установления уровня обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения для принятия их на жилищный учет исчисляется размер площади жилого помещения, приходящейся на долю каждого члена семьи заявителя. Для определения размера площади жилого помещения, приходящейся на долю каждого члена семьи заявителя, определяется суммарная площадь всех жилых помещений или их частей, в отношении которых кто-либо из членов семьи обладает самостоятельным правом пользования либо правом собственности, и делится на количество членов семьи.

Департамент ошибочно распространяет названную норму к отношениям об утрате оснований, дающих право на получение жилого помещения по договору социального найма, т.к. по своему буквальному толкованию она применяется только при постановке на жилищный учет.

По изложенным основаниям решением Пресненского районного суда г. Москвы от 20 мая 2014 г. по делу № 2-3254/2014 признано незаконным снятие с жилищного учета семьи А. Р.Д. и А.А.

 

2. Наличие в пользовании или собственности члена семьи – не очередника жилого помещения, на которое не имеют самостоятельного права пользования остальные члены семьи - очередники

Рабочая группа отмечает, что во многих случаях Департамент незаконно включает в обеспеченность семьи очередников жилье, находящееся в собственности лиц, не являющихся очередниками.

В частности, во многих случаях учитывается жилье супруга, приобретенное им до брака, при том, что супруг не является очередником в составе данной семьи. Нередко учитывается даже жилье родственника члена семьи (как правило, родственника супруга, где он зарегистрирован по месту жительства), который не является ни очередником, ни членом семьи очередников. В данных случаях никто из членов семьи очередников не имеет самостоятельного права на данное жилье, в связи с чем оно не должно учитываться в составе их имущественной обеспеченности. Не говоря уже о том, что вступление кого-либо в брак само по себе не улучшает жилищные условия остальных очередников - членов семьи.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 января 2014 г. № 5-кг13-134 отменено определение судебной коллегии по гражданским делам Мосгорсуда от 24 января 2013 г., которым отказано в признании незаконным распоряжения Департамента, снявшего с жилищного учета семью очередников М.–П.-Р., части которой (2 человека) было предоставлено другое жилое помещение, а за другими (5 человек) Департамент сохранил право пользования ранее занимаемым жильем - двумя комнатами в коммунальной квартире. Суд пришел к выводу, что предоставление жилья одной части семьи очередников не может улучшить жилищные условия другой ее части, т.к. последние не приобретают самостоятельного права пользования предоставляемым жильем и в него не вселяются. Также суд подтвердил незаконность учета Департаментом жилья супруги одного из членов этой семьи.

Аналогичные решения о незаконности учета жилья одного из членов семьи (в т.ч. бывшего), на которое не имеют самостоятельного права другие члены семьи, в отношении Департамента выносились:

- 19 июля 2013 г. Пресненским районным судом г. Москвы по делу А.В.Н. и Ж.И.В. и Н.А. № 2-4212/2013;

- 17 декабря 2013 г. Тушинским районным судом г. Москвы по делу Ш.Л.С. и Д.О.И. № 2-6293/2013;

- 13 марта 2014 г. Пресненским районным судом г. Москвы по делу Д.Е.Н. № 2-1883/2014;

- 18 апреля 2014 г. Пресненским районным судом г. Москвы по делу П.В.Ф. № 2-3179/2014;

- и др.

Вопреки многочисленным судебным решениям о незаконности подобных действий, Департамент до настоящего времени продолжает снимать москвичей с жилищного учета по изложенным основаниям.

 

3. Наличие у члена семьи деревенского, дачного либо садового дома, не отвечающего стандартам благоустройства жилых помещений в г. Москве, в т.ч. непригодного для проживания

При рассмотрении вопроса обеспеченности жилым помещением в целях снятия с учета нуждающихся в жилых помещениях подлежат учету только те жилые помещения, которые соответствуют стандартам благоустройства в г. Москве.

Между тем, в ряде случаев Департамент неправомерно снимает москвичей с жилищного учета при наличии у семьи в собственности дачного либо садового дома, не являющегося жилым помещением (ч. 2 ст. 15, ст. 16 Жилищного кодекса РФ) или непригодного для постоянного проживания деревенского дома (в т.ч. в связи с отсутствием одного или более видов удобств).

Так, решением Симоновского районного суда г. Москвы от 14 июня 2013 г. по делу № 2-2668/2013 признано незаконным распоряжение Департамента о снятии с жилищного учета семьи С.Л.И., Л.В., В.В. и С.В., в связи с незаконностью учета непригодного для проживания пустующего жилого дома в сельской местности, унаследованного одним из членов семьи.

Деревенские дома, в свою очередь, учитываются без оценки возможности проживания в них, нередко не принимаются во внимание решения органов местного самоуправления о непригодности пустующего дома для проживания.

Кроме того, не учитывается, что деревенские дома, как правило, переходят в собственность в порядке наследования (т.е. по безвозмездной сделке), и ни другой супруг, ни остальные члены семьи – очередники не имеют самостоятельного права пользования данным домом. При таких обстоятельствах очевидно, что жилищные условия семьи очередников не улучшены.

В целях недопущения нарушения прав граждан учетом непригодных для проживания дачных и садовых строений, Рабочая группа поддерживает предложение Уполномоченного по правам человека в г. Москве А.Музыкантского, изложенное в Докладе о деятельности Уполномоченного в 2013 г., о целесообразности при решении Департаментом вопроса о снятии с жилищного учета граждан в связи с наличием у них в собственности строения, расположенного на садоводческих и дачных участках, информировать граждан о наличии возможности проведения обследования указанного строения в целях признания его жилым (нежилым), пригодным (непригодным) для проживания, и до снятия с жилищного учета предоставлять гражданам возможность в течение определенного срока обратиться по указанному вопросу в органы местного самоуправления.

Рабочая группа считает возможным распространить данный подход и на деревенские дома.

 

4. При передаче бывших ведомственных общежитий в муниципальную собственность включение нанимателям комнат площадей внутриподъездных нежилых помещений мест общего пользования

При переводе общежитий коридорного типа покомнатного заселения в жилищный фонд социального использования целые этажи преобразуются в коммунальные квартиры (по 20 – 60 комнат). После этого каждой комнате рассчитывается доля в праве на места общего пользования (нежилые помещения: внутриподъездный коридор, лифтовые холлы, кухни, санузлы и др.), и лишь на помещения увеличенной площади Департамент заключает договоры социального найма. После этого многие граждане рассматриваются как «обеспеченные» жилым помещением по 18 кв. м на члена семьи и снимаются с жилищного учета. Причем даже при своем отказе от заключения договора социального найма на несуществующее помещение.

Таким образом, вместо расселения домов коридорной планировки и их использования под административные здания, Департамент и ГУП МосгорБТИ превратили их в коммунальные дома, лишив многих жителей единственной многолетней надежды улучшить жилищные условия.

Так, в доме -- корп. - по ул. Речников г. Москвы на 2 этаже в комнате № --- (10) площадью 23,1 кв. м с 1986 г. проживает Е.Н.В., вселенная как работник МГТС. После включения мест общего пользования в площадь занимаемых жилых помещений комната заявителя стала расположена в восьмикомнатном помещении № IV и ее площадь (площадь жилого помещения) увеличилась до 53,4 кв. м, т.е. более чем в два раза (+ 30,3 кв. м).

В площадь жилого помещения в этой вновь образованной коммунальной квартире помимо внутриподъездного коридора и лифтовых холлов площадью 73 кв. м вошли две расположенные на этаже библиотеки, два медпункта, читальный зал, комната для занятий и кружковая площадью от 15 до 49 кв. м каждая.

Несмотря на то, что гр. Е.Н.В. как и большинство жителей этого дома договор социального найма на внутриподъездные нежилые помещения не заключала, Департамент счел ее обеспеченной жильем по норме предоставления и своим распоряжением от 15 апреля 2013 г. снял с жилищного учета, на котором она стояла 17 лет.

Между тем, действия должностных лиц по переводу общежития в жилищный фонд социального использования не могут быть основанием снятия граждан с жилищного учет при том, что своих жилищных условий граждане фактически не улучшили. И тем более, при необеспеченности семьи жилым помещением по норме предоставления (т.е. проживании в том же самом помещении с момента вселения).

Аналогичная правовая позиция изложена в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 сентября 2013 г. № 5-кг13-99 и от 18 февраля 2014 г. № 5-кг13-137.

 

5. Расторжение брака в случае, если жилищные условия очередников не улучшились, и одновременно не возникли основания принятия на жилищный учет бывшего члена семьи, не состоявшего на данном учете

Согласно ст. 53 ЖК РФ, граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых они могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.

В соответствии с ч. 1 и п. 4 ч. 2 ст. 10 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 жители г. Москвы признаются нуждающимися в жилых помещениях по истечении пяти лет после совершения ими действий, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях. При предоставлении жилых помещений учитываются действия, повлекшие ухудшение жилищных условий, и гражданско-правовые сделки с жилыми помещениями, совершение которых привело к уменьшению размера занимаемых жилых помещений или к их отчуждению, за пять лет, предшествующих предоставлению жилых помещений или помощи г. Москвы. К действиям, повлекшим ухудшение жилищных условий, относится изменение состава семьи, в том числе в результате расторжения брака.

По смыслу приведенных норм при предоставлении жилых помещений по договору социального найма учитывается не сам факт расторжения брака как таковой, а факт ухудшения расторжением брака жилищных условий граждан, состоящих на жилищном учете.

Ограничения в постановке граждан на учет нуждающихся в жилых помещениях допустимы лишь в случае, если гражданами совершались умышленные действия с целью создания искусственного ухудшения жилищных условий, способных привести к состоянию, требующему участия со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении их другим жильем. При этом, применение данных норм права должно осуществляться во взаимосвязи с п. 3 ст. 10 Гражданского кодекса РФ, согласно которому в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются.

Во многих случаях Департамент не учитывает, что законодательство связывает ухудшение жилищных условий не с любыми действиями, приведшими к уменьшению площади жилого помещения, а только с такими, в результате которых возникла нуждаемость в жилых помещениях бывшего члена семьи, не состоящего на жилищном учете.

Так, по изложенным выше основаниям решением Чертановского районного суда г. Москвы от 9 января 2014 г. № 2-163/2014 установлена незаконность распоряжения Департамента об отказе в признании гр. М.А.А. нуждающимся в содействии г. Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 марта 2014 г. по делу М.Н.В. № 5-кг14-3 выявлена незаконность формального вывода об ухудшении жилищных условий лишь фактом расторжения брака. Также подтверждена обязанность Департамента при решении вопросов о предоставлении бюджетной субсидии на приобретение жилого помещения либо снятия с жилищного учета выяснять изменение жилищных условий бывшей семьи в связи с расторжением брака.

Доклад одобрен на заседании Рабочей группы 18 декабря 2014 г.

 

Рабочая группа СПЧ

по реализации права граждан на доступное жилье

 

Информационная справка Генпрокуратуры о результатах проверки

Информация о результатах проверки правомерности снятия граждан, зарегистрированных по месту постоянного проживания в г. Москве, с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в период с 2012 по 2014 год

 

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации Генеральной прокуратурой Российской Федерации с привлечением прокуратуры г. Москвы проведена проверка исполнения федерального законодательства при снятии граждан, зарегистрированных по месту постоянного проживания в г. Москве, с учета нуждающихся в жилых помещениях в период с 2012 по 2014 год.

В анализируемый период Департаментом жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы и его правопреемником - Департаментом городского имущества г. Москвы (далее - департамент) с жилищного учета снято 39 923 семьи (134 368 человек).

Результаты проверки свидетельствуют о том, что в основном граждане снимаются с учета нуждающихся в жилых помещениях в соответствии с требованиями жилищного законодательства. Вместе с тем в деятельности департамента выявлены неоднократные факты нарушения прав граждан на получение жилья.

Согласно части 2 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» граждане, принятые на жилищный учет до 01.03.2005, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма, если основания их постановки на учет утрачены не в связи с их действиями. В нарушение указанных требований закона департаментом снимались с жилищного учета граждане, проживавшие в комнатах в коммунальных квартирах коридорного типа, ранее имевших статус ведомственных общежитий. Несмотря на то что фактически жилищные условия таких граждан не изменились, они рассматривались как обеспеченные площадью жилого помещения по норме предоставления в связи с включением в площадь занимаемых ими жилых помещений мест общего пользования таких квартир. В ходе проверки прокурорами в суды направлено 43 заявления в защиту жилищных прав граждан указанной категории.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации при наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений.

Вопреки данным требованиям имели место случаи неправомерного определения департаментом уровня обеспеченности жильем очередников, при котором учитывалась суммарная общая площадь жилья, принадлежащего на праве собственности либо ином правовом основании лицам, не являющимся очередниками либо членами семьи последних. Например, в 2013 году Пресненским районным судом удовлетворено исковое заявление прокуратуры Центрального административного округа г. Москвы в интересах семьи гражданина о признании незаконным распоряжения департамента о снятии с жилищного учета и обязании восстановить семью на учете. При расчете приходящейся на каждого члена семьи площади жилого помещения департаментом были учтены жилые помещения, находящиеся в собственности жен сыновей гражданина, которые в занимаемое его семьей жилище не вселялись и на жилищном учете не состояли.

Департаментом допускались случаи снятия граждан с жилищного учета в связи с наличием у них в собственности дачных, садовых либо деревенских домов, не являющихся жилыми помещениями по смыслу части 2 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации по причине непригодности для постоянного проживания. К примеру, в 2014 году судом удовлетворено исковое заявление прокуратуры Юго-Восточного административного округа г. Москвы в интересах семьи гражданина, снятой с учета в связи с наличием в собственности дома в садовом товариществе «Зеленый клин» Наро-Фоминского района Московской области, который жилым не признан.

В нарушение части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, закрепившей исчерпывающий перечень оснований для снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях, департаментом со ссылкой на нормы Закона г. Москвы от 14.06.2009 № 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» (далее - Закон № 29) с жилищного учета в 2012-2013 годах снята 101 семья, отказавшаяся от предлагаемых им жилых помещений, не отвечающих предъявляемым требованиям. Несмотря на то что в настоящее время Закон № 29 приведен в соответствие федеральному законодательству, исчерпывающие меры по восстановлению нарушенных прав граждан органами исполнительной власти г. Москвы не приняты. В связи с этим по результатам настоящей проверки прокуратурой города 12.02.2015 заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам экономической политики и имущественно-земельных отношений внесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства, Мэру Москвы направлено соответствующее информационное письмо.

Всего в ходе настоящей проверки и проведенных прокурорами в период с 2012 по 2014 год надзорных мероприятий установлено более 260 нарушений закона в указанной сфере. С учетом неоднозначной судебной практики защита жилищных прав граждан преимущественно осуществлялась в рамках гражданского судопроизводства. В целях устранения нарушений в суды направлено 90 исковых заявлений, внесено 10 представлений.

Генеральная прокуратура Российской Федерации

 

Ответ Генеральной прокуратуры