Обращение по законопроекту № 70631-6, предусматривающему увеличение штрафов за нарушение законодательства о собраниях, митингах

29.05.2012 г.  Исх. № А60-9 – 634                

Председателю Комитета

по конституционному законодательству и государственному строительству

Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации

В.Н. ПЛИГИНУ

Уважаемый Владимир Николаевич!

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека рассмотрел и обсудил на заседании профильной рабочей группы проект федерального закона № 70631-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 мая 2012 г. о его принятии в первом чтении. С учетом указаний главы государства по данному вопросу Совет полагает целесообразным представить Государственной Думе следующие соображения.

Прежде всего, полагаем, что принятие столь общественно значимого документа не должно проводиться в спешке, специально к предполагаемому публичному выступлению оппозиционно настроенных граждан. Если принятие поправок к закону, регулирующему проведение митингов и демонстраций, фактически поставит под сомнение реальность конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, то это вызовет лишь радикализацию протестных настроений. Таким образом, недостаточно продуманный закон может дать результат, противоположный ожидаемому.

Значимость рассматриваемого законопроекта требует его самого широкого общественного обсуждения, в духе Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Это именно тот случай, когда законодателям следует «сверить часы» с избирателями. В этой связи предлагаем вернуть законопроект в первое чтение, опубликовать его для общественного обсуждения в различных формах публичных консультаций, чтобы по истечении не менее 60 дней обобщить отклики на него и подготовить ко второму чтению, как это было сделано с проектом Федерального закона «О полиции».

Говоря о нормативном содержании законопроекта, считаем необходимым отметить следующее.

1. Следует обратить особое внимание на тот неоспоримый факт, что увеличение максимального размера административного штрафа сверх пяти тысяч рублей приведет к смешению уголовной и административной ответственности. Согласно существующему ныне разделению административного штрафа, налагаемого на граждан, и штрафа, налагаемого в порядке уголовного наказания, первый может иметь размер от 100 до 5 тысяч рублей (ч. 1 ст. 3.5. КоАП РФ), а второй – от 5 тысяч до одного миллиона рублей (ч. 2 ст. 46 УК РФ). Предлагаемое в законопроекте повышение верхнего уровня размера административного штрафа стирает различие между этими двумя принципиально разными видами наказания, тем самым нарушая общие принципы построения правовой системы Российской Федерации.

Кроме того, повышение верхнего размера административного штрафа в Общих положениях КоАП РФ означает общее ужесточение санкций, налагаемых на граждан в административном порядке, в том числе на основании законодательных актов субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 3.2. КоАП РФ). При таких условиях нет никаких оснований исключить скорое появление в законодательстве штрафов в десятки и сотни тысяч рублей за административные правонарушения в области дорожного движения, в области воинского учета и т.д. Вот почему обсуждаемый законопроект в буквальном смысле представляет собой «ящик Пандоры».

2. Размеры штрафов в предлагаемом законопроекте могут привести к нарушению положений ч. 2 ст. 4.1. КоАП РФ, согласно которой при назначении административного наказания физическому лицу учитывается, наряду с прочими факторами, его имущественное положение. Совершенно очевидно, что предлагаемые размеры штрафов явным образом несоразмерны имущественному положению большинства граждан Российской Федерации и установленному государством минимальному размеру оплаты труда.

Предлагаемый размер штрафов противоречит и зарубежному опыту. В частности, наиболее суровые наказания за нарушения законодательства о проведении митингов и шествий установлены в Великобритании – до двух тысяч фунтов, то есть до ста тысяч рублей по текущему курсу.

3. Понятие «нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования», предусмотренное ст. 20.2. КоАП РФ, никак не конкретизировано в указанном Кодексе. Оно не имеет легального определения и в Федеральном законе от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Очевидно, что под «нарушением установленного порядка организации и проведения» публичного мероприятия можно понимать самые разные действия, в том числе не представляющие никакой общественной опасности (например, нарушение регламента выступлений на митинге). Раскрытие содержания либо уточнение данного понятия требуется с учетом того, что ужесточение наказания предполагается именно за это правонарушение. Важно детализировать состав правонарушения, с тем, чтобы дифференцировать ответственность за конкретные действия или бездействие.

4. С учетом намерения законодателей внести изменения в ст. 5.38. КоАП РФ, устанавливающую ответственность за воспрепятствование реализации конституционного права собираться мирно и без оружия, было бы целесообразно абзац первый статьи 5.38. КоАП РФ «Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» изложить в следующей редакции:

«Воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, организуемых и (или)проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них»

Эту же статью необходимо дополнить частью 2 следующего содержания:

«Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании путем необоснованного понуждения организатора публичного массового мероприятия к изменению места, времени либо иных условий его проведения, в том числе, путем утверждения схемы организации движения, создающей угрозу возникновения пешеходных заторов, а также необоснованного приостановления или прекращения публичного массового мероприятия - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц - …..».

Следует также изменить концепцию абзаца первого части 3 статьи 20.2. КоАП РФ, так как слово «несанкционированное» противоречит концепции Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Последний не предполагает «санкционирование» либо «согласование» публичных мероприятий.

5. С учетом возможного внесения поправок в Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», и некоторых предложений, содержащихся в постановлении Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении, считаем необходимым отметить следующее.

5.1. Представляется, что любые публичные мероприятия, проводимые в пределах территории общего пользования, не предназначенной для движения транспортных средств, не требуют направления соответствующего уведомления в орган исполнительной власти. Такие мероприятия могут проводиться свободно, при тех условиях, что участники мероприятия не выходят на проезжую часть и не перекрывают пешеходное движение.

5.2. Содержащееся в постановлении Государственной Думы формулировка «организация имеющего признаки публичного мероприятия массового одновременного пребывания граждан в общественных местах» представляется крайне расплывчатой, чреватой произвольным усмотрением правоприменителя. Фактически она позволяет любое скопление людей (очередь у касс, пребывание зрителей у входа в театр во время антракта и т.д.) интерпретировать как противоправное публичное мероприятие. Данная юридическая конструкция представляется совершенно искусственной. Ее юридическая неопределенность реально может угрожать конституционному праву граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия. А именно на обеспечение данного права нацелен названный Федеральный закон (преамбула).

5.3. При реформировании данного Федерального закона целесообразно предусмотреть нормы, определяющие статус общественных наблюдателей на публичном мероприятии. Этот статус может быть выработан по аналогии со статусом уполномоченного представителя органа исполнительной власти, обязанного присутствовать на публичном мероприятии и оказывать содействие в его проведении.

5.4. Юридически неопределенным представляется используемое в постановлении Государственной Думы понятие «иные предметы, затрудняющие установление личности». Оно может произвольно распространяться на солнцезащитные очки, бейсболки, шарфы и т.д.

5.5. Вызывает сомнение содержащееся в постановлении Государственной Думы предложение о «возможности досрочного прекращения публичного мероприятия в случае неисполнения организатором публичного мероприятия обязанностей, возложенных на них законом». Статьями 16-17 названного Федерального закона уже предусмотрен порядок прекращения публичного мероприятия, в том числе и в случае совершения его участниками противоправных действий. Этот порядок достаточно детально регламентирует действия представителя органа исполнительной власти и организатора публичного мероприятия.

5.6. Также хотелось бы обратить внимание на принципиальные проблемы правоприменительной практики по законодательству о публичных мероприятиях.

5.6.1. Условием точной квалификации правонарушений, совершенных в ходе публичных мероприятий, как их участниками, так и сотрудниками правоохранительных органов, должны стать данные, полученные с помощью стационарных или мобильных камер наружного наблюдения. При отсутствии таких данных административная ответственность должна быть исключена. Полагаем, что имеющийся опыт уже показал эффективность такого контроля и выполнимость данного условия с технической точки зрения.

5.6.2. Следует исключить практику задержания участников публичных мероприятий, в действиях которых отсутствует состав правонарушения, и которые лишь оказались в пределах досягаемости сотрудников правоохранительных органов. Последние вправе задерживать только тех, кто нарушает общественный порядок.

5.6.3. Важным представляется вопрос об идентификации сотрудников правоохранительных органов, участвующих в охране общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Накопленный опыт свидетельствует о том, что такая идентификация оказывается затруднена. Полагаем, что данная проблема могла бы быть решена, если бы сотрудники полиции были бы обязаны носить специальные нагрудные знаки, а на специальном снаряжении бойцов ОМОН были бы цифровые обозначения, которые позволяли бы их идентифицировать. Поскольку речь заходит о том, чтобы запретить участникам публичных мероприятий использовать маски, то необходимы и уравновешивающие меры в отношении сотрудников правоохранительных органов.

6. При реформировании данного Федерального закона целесообразно также уточнить его основные понятия, чтобы избежать их расширительного толкования. В частности, определение собрания как совместного присутствия граждан «в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов» может с равным основанием распространяться на производственные совещания, заседания кафедр, редакционные летучки и т.д.

7. Принципиально важно распространить действие данного Федерального закона на все формы и виды публичных мероприятий, проводимых в общественных местах с использованием улиц, площадей, общественного транспорта.

Представляется, что изучение и учет предложений, связанных с законопроектом, вызывающим столь большой общественный интерес, – важнейшее условие для принятия выверенных в правовом плане решений. Законодатели должны сознавать, что всякое ограничение базовых конституционных свобод – это крайне ответственное дело, исключающее политическую пристрастность.

Совет выражает свою готовность к дальнейшему сотрудничеству с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о судьбе данного законопроекта.

С уважением,

Советник Президента

Российской Федерации,

Председатель Совета при

Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества

и правам человека                             М. Федотов