Нормотворческие инициативы
Законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"
Электронная версия
СПРАВКА
по замечаниям Минэкономразвития России и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
на разработанный Советом законопроект об обеспечении прав жителей бывших ведомственных общежитий
Пунктом 3 «б» поручения Президента Российской Федерации от 2 декабря 2014 г. № Пр-2783 Правительству Российской Федерации совместно с Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) поручено проработать механизм обеспечения жилищных прав граждан, проживающих в бывших ведомственных общежитиях.
В соответствии с данным поручением Советом разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».
Письмом Минстроя России от 16 июня 2015 г. № 185/13-ЕС/07 Совету предложено рассмотреть замечания на законопроект, поступившие от Минэкономразвития России и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Рассмотрев указанные позиции, Рабочая группа Совета по реализации права граждан на доступное жилье высказывает свое мнение.
Об отнесении вопросов распоряжения муниципальным имуществом к вопросам местного значения и необходимости внесения соответствующих изменений в разделы III.1, III.2 и IV Жилищного кодекса РФ, а также о невозможности заключения договора социального найма между гражданином и собственником, имеющим жилое помещение в частной собственности (статьи 49, 60 ЖК РФ)
Внесения изменений в ЖК РФ не потребуется, поскольку изменение правового статуса жилых помещений в бывших общежитиях (применение к ним отношений о договоре социального найма) установлено прямым указанием ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее - Вводный закон к ЖК РФ) с 22 января 2005 г. (дата вступления в силу данного федерального закона).
Конкретизируя уже урегулированные федеральным законом отношения, в том числе в соответствии со сложившейся судебной практикой, законопроект не перераспределяет полномочия местного значения и компетенцию государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и не предусматривает возможность заключения договора социального найма на жилое помещение, находящееся в частной собственности владельца здания.
Распространение к соответствующим отношениям норм о договоре социального найма возложит на собственника обязанность заключать с гражданами, вселившимися в жилой дом после государственной регистрации права собственности на здание дома, срочные договоры найма с оплатой жилищно-коммунальных услуг по тарифам муниципального жилищного фонда социального использования (раздел VII ЖК РФ), перезаключая их на этих же условиях на следующий новый срок.
Относительно необходимости изменения разделов ЖК РФ, регулирующих отношения по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования в части категорий граждан, которым могут быть предоставлены такие жилые помещения, а также обязания собственников указанных домов заключать договоры найма жилых помещений жилищного фонда социального использования
Такие изменения не потребуются, поскольку конкретизируя концепцию действующей редакции ст. 7 Вводного закона к ЖК РФ, законопроект распространяет на отношения по пользованию соответствующими жилыми помещениями нормы о договоре социального найма (глава 8 ЖК РФ), а не найма жилого помещения жилищного фонда социального использования (глава 8.1. ЖК РФ).
К тому же, в данном случае урегулируется правовой статус уже вселенных лиц, в связи с чем не потребуется определение или дополнение установленных ЖК РФ категорий граждан, которым предоставляются жилые помещения по договору социального найма. Занимаемые ранее вселенными гражданами помещения не предполагается «предоставлять» никому другому.
Относительно затруднений в приватизации жилых помещений, в которых граждане проживают на условиях договора социального найма без заключенного с ними договора социального найма (возможности применения ст. 7 Вводного закона к ЖК РФ и ст. 2 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» только при наличии заключенного договора социального найма)
Изложенные опасения необоснованны.
Во-первых, исходя из ст. 2 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», для приватизации жилого помещения достаточно проживания в нем граждан на условиях договора социального найма и не обязательно наличия заключенного письменно договора социального найма.
Во-вторых, в соответствии с многочисленной судебной практикой (напр., п. 20 по гражданским делам Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 1 квартал 2006 г.), из содержания ст. 7 Вводного закона к ЖК РФ следует, что общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления (либо подлежали передаче в муниципальную собственность – см. определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июля 2009 г. № 46-В09-21 и др.), утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. При этом отсутствие договора социального найма, а также решения органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда не препятствует осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения в бывших общежитиях по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов.
Относительно необходимости перепланировки и переустройства бывших общежитий коридорного типа покомнатного заселения под отдельные квартиры для последующего заключения договора социального найма, а также проблем с определением жилого помещения при вселении путем предоставления койко-места
Статья 7 Вводного закона к ЖК РФ действует более 10 лет, в течение которых заключено множество договоров социального найма, в т.ч. на комнаты в домах коридорной планировки при отсутствии в них коммунальных удобств. Вышеназванная норма не препятствует заключению договора социального найма на изолированную комнату, в которой нет помещений вспомогательного использования (кухни, ванной, туалета) при том, что такие помещения расположены на этаже, а также не освобождает наймодателя от обязанности при наличии возможности оборудовать соответствующие помещения вспомогательного использования вблизи жилых комнат (реконструировать бывшее общежитие).
Во всяком случае, права граждан не могут зависеть от многолетнего бездействия органов местного самоуправления по непереоборудованию бывших общежитий (п. 20 по гражданским делам Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 1 квартал 2006 г.).
Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 января 2010 г. № 5-В09-142 и др., недостаточность в доме изолированных жилых помещений количеству зарегистрированных семей не может служить препятствием для реализации проживающими в них гражданами жилищных прав, в том числе права на приватизацию занимаемых жилых помещений. Осуществление жилищных прав граждан не может быть поставлено в зависимость от необходимости отселения других семей, не имеющих отдельных изолированных жилых помещений.
Кроме того, возложение на наймодателя – собственника здания жилого дома обязанности его переоборудования в целях обеспечения соответствия жилых помещений стандартам проживания, а также расселения проживающих в них лиц может рассматриваться в качестве существенного ограничения прав собственника и стать существенным препятствием в принятии всего законопроекта.
В отношении заключения договора социального найма на комнаты, в которые граждане вселялись и продолжают проживать на «койко-месте», ни ЖК РФ, ни другие федеральные законы не содержат ограничений как в заключении одного договора социального найма со всеми как с сонанимателями, так и в последующей приватизации комнаты в их общую долевую собственность.
Кроме того, в подавляющем большинстве случаев будучи первоначально вселенным на койко-место, гражданин впоследствии становился единственным проживающим в комнате, в т.ч. с начислением оплаты жилищно-коммунальных услуг за всю площадь комнаты, что подтверждает наличие правоотношений найма на всю комнату (п. 6 ст. 10 ЖК РФ, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 октября 2014 г. № 78-КГ14-18 и др.).
Поэтому в настоящее время практически во всех случаях первоначальное вселение на койко-место не имеет правового значения. В тех же случаях, где вселенные на койко-место граждане продолжают проживать в одной комнате разными семьями, подлежит применению общий порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма (при условии принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий) либо по соглашению с наймодателем возможно предоставление им жилых помещений меньшей площади.
По мнению разработчиков законопроекта и исходя из действующей редакции ст. 7 Вводного закона к ЖК РФ, законодательная регламентация обязанности переоборудования ранее использовавшихся в качестве общежитий зданий коридорной планировки покомнатного заселения возможна путем самостоятельного правового регулирования.
Относительно неуказания в пояснительной записке к законопроекту количества граждан, проживающих в жилых домах, ранее являвшихся общежитиями, в отношении которых планируется принятие законопроекта
Данная официальная статистика в Российской Федерации не ведется, ориентировочно законопроект урегулирует права около пяти тысяч семей.
Таким образом, Совет полагает возможным конкретизировать вид жилищного фонда, к которому будет относиться соответствующее жилое помещение, дополнив законопроект новой частью 3 следующего содержания»
«3. При этом помещение относится:
- к жилищному фонду социального использования (если оно не было приватизировано проживающими в нем гражданами) в случаях, предусмотренных подпунктами «а» и «б» пункта 2 настоящей статьи,
- к частному жилищному фонду в случае, предусмотренном подпунктом «в» пункта 2 настоящей статьи».
Соответственно, в новой редакции законопроекта прежняя часть 3 становится частью 4, в которой слова «пользование жилым помещением» заменяются на «жилое помещение».
Законопроект в уточненной редакции также не потребует дополнительных бюджетных расходов.
Рабочая группа Совета
по реализации права граждан на доступное жилье
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
«О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»
Согласно ст. 7 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (в ред. федерального закона от 02.10.2012 г. № 159-ФЗ) (далее - Вводный закон к ЖК РФ) к отношениям по пользованию жилыми помещениями, находившимися в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшимся в качестве общежитий, и переданных в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма вне зависимости от даты передачи этих жилых помещений и от даты их предоставления гражданам на законных основаниях.
Действующая редакция данной нормы недостаточно конкретна. Исключив жилые помещения в общежитии из специализированного жилищного фонда, она не содержит положения об утрате статуса общежития всем жилым домом.
Кроме того, она не регулирует правовой статус жилых помещений в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшимся в качестве общежитий, переданных в государственную или частную собственность (приватизированных предприятиями), учитывая, что сделки передачи в аренду и приватизации помещений в общежитии без согласия проживающих в них граждан являются недействительными в силу ничтожности в связи с нарушением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий и приватизации жилищного фонда[1].
Поэтому предлагается установить, что жилые дома, использовавшиеся в качестве общежитий для проживания работников предприятий, учреждений и организаций, утрачивают статус общежития при передаче таких домов в иную форму собственности, чем первоначальная.
Кроме того, согласно сформировавшейся практике Верховного Суда РФ положения Жилищного кодекса РФ о договоре социального найма распространены на жилые помещения в бывших общежитиях как переданные в муниципальную собственность, так и в нарушение законодательства переданные не в муниципальную, а в частную собственность приватизировавшегося предприятия – владельца общежития, при условии вселения в общежитие граждан до сделки приватизации.
Граждане, вселенные в данные общежития после сделки приватизации, вселялись уже в жилой фонд коммерческого предприятия, в связи с чем их проживание регулируется нормами о договоре найма (если иные условия не были определены при вселении).
Законопроект устраняет существующую в правоприменительной практике неопределенность в вопросе о распространении к отношениям по пользованию жилым помещением норм ЖК РФ о договоре социального найма в зависимости от периода вселения гражданина: до приватизации предприятия либо до государственной регистрации права собственности на здание в установленном законом порядке.
Поскольку единственным доказательством существования подлежащего государственной регистрации права является его регистрация в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, периодом вселения на условиях договора социального найма определен период до государственной регистрации права собственности на здание в установленном законом порядке.
В то же время, размер платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги для граждан, вселенных в общежитие, уже находящееся в частной собственности коммерческой организации, не может быть выше размера платы в муниципальном жилищном фонде, поскольку общежития не являются гостиницами либо доходными домами, и не отнесены к жилищному фонду коммерческого использования ст. 19 ЖК РФ. Кроме того, при вселении граждане не давали своего согласия на оплату жилищно-коммунальных услуг по коммерческим тарифам.
В связи с этим, в пункте 3 законопроекта установлено, что размер платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги для граждан, указанных в пункте «в» части 2 предлагаемой редакции статьи 7 Вводного закона к ЖК РФ, не может быть выше размера платы за пользование жилым помещением и коммунальными услугами, установленного для граждан, проживающих в жилых помещениях государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального найма.
Законопроект урегулирует и правовой статус заселенных гражданами помещений в тех общежитиях, которые перед приватизацией предприятия были переведены в нежилой фонд и оформлены в нем до настоящего времени. Для этого в пункте 2 законопроекта употреблен термин «помещение», а не «жилое помещение», что при бездействии собственника здания позволит гражданам самостоятельно обратиться в уполномоченный орган для перевода занимаемого помещения в жилой фонд.
ПЕРЕЧЕНЬ
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
«О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»
Принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
«О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»
Реализация федерального закона не потребует расходов из федерального бюджета.
[1] Согласно ст.ст. 1, 2, 4, 11 Закона РСФСР от 04.07.91 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (приватизация жилья возможна только гражданами, а не юридическими лицами; приватизация общежитий запрещена). Стоимость общежития не включается в уставной капитал акционерного общества (абз. 2 п. 5 «Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа», утвержденного указом Президента РФ от 01.07.92 г. № 721).
Согласно ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 24.12.92 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», не подлежат передаче в аренду, а также продаже иным лицам заселенные квартиры и дома государственного, муниципального либо общественного жилищных фондов без согласия всех проживающих в них совершеннолетних граждан, а также специализированные дома и жилые помещения в них.
Пунктом 3 постановления Верховного Совета РФ от 24.12.92 г. № 4219-1 «О введении в действие Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» установлено, что совершенные до принятия названного Закона договоры купли-продажи и аренды жилья, противоречащие положениям ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 19 указанного Закона, подлежат отмене.
Согласно п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» от 01.07.96 г. № 6/8, сделки, связанные с арендой (имущественным наймом), безвозмездным пользованием, а также иным, не связанным с проживанием граждан, использованием организациями жилых помещений, которые не были переведены в нежилые в порядке, установленном жилищным законодательством, совершенные после введения в действие ГК РФ, являются ничтожными по основаниям, предусмотренным ст. ст. 168, 288 ГК РФ.
проект
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в Федеральный закон
«О введении в действие Жилищного кодекса
Российской Федерации»
Внести изменения в статью 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 15; № 52, ст. 5597; 2006, № 27, ст. 2881; 2007, № 1, ст. 14; № 49, ст. 6071; 2009, № 19, ст. 2283; 2010, № 6, ст. 566; № 32, ст. 4298; 2011, № 23, ст. 3263; 2012, № 41, ст. 5524; № 53, ст. 7596; 2013, № 8, ст. 722; № 14, ст. 1651; № 23, ст. 2866), изложив ее в следующей редакции:
Статья 7.
- Жилые дома, использовавшиеся в качестве общежитий для проживания работников предприятий, учреждений и организаций, утрачивают статус общежития при передаче таких домов в муниципальную, государственную или частную собственность.
- Проживание граждан в помещениях, указанных в части 1 настоящей статьи, регулируется:
а) нормами Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма - при передаче жилого дома в муниципальную или государственную собственность;
б) нормами Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма - при передаче жилого дома в частную собственность, если вселение гражданина в помещение, расположенное в таком доме, имело место до государственной регистрации права собственности в установленном законом порядке;
в) нормами Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре найма жилого помещения (если иные условия не были определены при вселении) - при передаче жилого дома в частную собственность, если вселение гражданина в помещение, расположенное в таком доме, законом порядке.
3. При этом указанное в пункте 2 настоящей статьи помещение относится (если оно не было приватизировано проживающими в нем гражданами):
- к жилищному фонду социального использования в случаях, предусмотренных подпунктами «а» и «б» пункта 2 настоящей статьи,
- к частному жилищному фонду в случае, предусмотренном подпунктом «в» пункта 2 настоящей статьи.
4. Размер платы за и коммунальные услуги для граждан, указанных в пункте «в» части 2 настоящей статьи, не может быть выше размера платы за пользование жилым помещением и коммунальными услугами, установленного для граждан, проживающих в жилых помещениях государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального найма.
Президент
Российской Федерации В.Путин