Заключение на законопроект № 1177445-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации»

Электронная версия

Заключение

Совета при Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества и правам человека

на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации»»

(в части повышения открытости деятельности

средств массовой информации, получающих финансовую

и иную поддержку из иностранных источников)

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации» (в части повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников), внесенный депутатами Государственной Думы Е.А. Федоровым, А.В. Романовым, М.С. Селимхановым, рассмотрен в Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. Законопроект, по мнению Совета, не может быть поддержан в силу следующих причин.

1. Законопроект, как указывается в Пояснительной записке к нему, предлагается принять «в целях повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников». Однако, как известно, деятельность любых средств массовой информации является по определению открытой: они функционируют исключительно в публичном пространстве.

Можно предположить, что инициаторы законопроекта имели целью сделать прозрачными не деятельность как таковую, а отношения собственности в сфере массовой информации. Такая цель представляется вполне соответствующей Рекомендации Совета Европы № R(94)13 от 22.11.1994 г. «О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации». Однако в этом случае требования прозрачности должны в равной мере распространяться на все организации, осуществляющие производство и выпуск средств массовой информации, что предполагает совершенно иную концепцию законопроекта.

Предлагаемые в законопроекте дополнительные средства контроля за поступлением и расходованием средств, полученных от «иностранных источников», на практике могут стать инструментами давления государства и отдельных его представителей на редакционную политику независимых СМИ. Это, безусловно, повлечет нарушение ст. 29 Конституции РФ и ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и, как следствие, – множественные обращения в Европейский суд по правам человека, в том числе со стороны зарубежных участников медиа-рынка.

2. Законопроект скопирован с Федерального закона от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», без учета того факта, что средства массовой информации, в отличие от некоммерческих организаций, не являются субъектами права и не могут в силу этого совершать какие-либо юридические действия, в том числе «получать денежные средства и иное имущество», а также «участвовать в освещении политической деятельности». В силу ст. 2 Закона РФ от 27.12.1991 г. «О средствах массовой информации», средства массовой информации – не более чем «форма периодического распространения массовой информации». На это специально обращено внимание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 г. «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»», где указано, что «само по себе средство массовой информации не может иметь каких-либо прав и обязанностей и, соответственно, не является лицом, участвующим в деле (статья 34 ГПК РФ)».

Что же касается уровня открытости в деятельности организаций, осуществляющих производство и выпуск СМИ, то он зависит от их организационно-правовой формы, которая, в свою очередь, может учитывать или не учитывать юридический факт получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников. Так, если организация, осуществляющая производство и выпуск средства массовой информации, существует в организационно-правовой форме некоммерческой организации и выполняет функции иностранного агента, то ее продукция подлежит соответствующей маркировке.

3. Будучи скопирован с указанного выше Федерального закона от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», анализируемый законопроект не только повторяет, но и усиливает недостатки оригинала.

3.1. Так, связывая статус «средства массовой информации – иностранного агента» с юридическим фактом получения денежных средств или иного имущества от иностранного источника, инициаторы законопроекта весьма широко определяют понятие этого «источника», в результате чего оно становится поистине всеохватывающим, концептуально расходясь с налоговым и гражданским законодательством.

3.2. Не дифференцируя правовые основания передачи денежных средств или иного имущества, инициаторы законопроекта добиваются того, что его действие распространяется на любые гражданско-правовые сделки: пожертвование, купля-продажа, оказание услуг, заем, аренда, коммерческая концессия и т.д. В результате в категории «СМИ – иностранными агентами» окажутся российские издательские дома, телерадиокомпании и другие организации, осуществляющие производство и выпуск СМИ, которые:

А) распространяют свою продукцию за рубежом, получая денежные средства от иностранных источников в качестве дохода от ее реализации (например, российские телеканалы, ретранслируемые кабельными сетями и операторами спутникового телевидения других стран, газеты и журналы, часть тиража которых реализуется за рубежом – «Комсомольская правда», «Аргументы и факты», «Московский комсомолец», «Коммерсантъ» и т.д.);

Б) распространяют свою продукцию на территории РФ, получая денежные средства от иностранных рекламодателей. По данным Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям за 2012 г., основными рекламодателями в сфере печатных СМИ являются иностранные компании: Procter & Gamble, L’Oreal, Mercury, Louis Vuitton Moet Hennessy SA, Volkswagen, Nissan, Chanel и т.д.;

В) принадлежат иностранным компаниям. По данным упомянутого выше Федерального агентства, крупнейшими издательскими домами России в настоящее время являются Burda, Hearst Shkulev Media, Sanoma Independent Media, Bauer Media, Axel Springer Russia и т.д.

Необходимость отнесения продукции указанных выше компаний к категории «СМИ – иностранные агенты» представляется крайне сомнительной, поскольку, например, получение доходов от рекламы средств личной гигиены никак не может влиять на характер освещения политической деятельности в изданиях – рекламоносителях.

3.3. Дополнительные проблемы возникают в связи с использованием в законопроекте количественного показателя – для отнесения к категории «СМИ - иностранного агента» имущество, полученное от иностранного источника, должно составлять «более 50 процентов от собственных доходов». При этом нет ясности в вопросе о том, как и по каким правилам должны определяться эти «50 процентов от собственных доходов». Применяется ли при этом порядок определения (признания) доходов, порядок определения цены сделки и стоимости имущества, порядок отнесения доходов к доходам от источников в Российской Федерации и от источников за пределами Российской Федерации, а равно правила определения взаимозависимости лиц, предусмотренные гражданским законодательством и законодательством о налогах и сборах? Причем, в части регулирования указанных вопросов положения гражданского законодательства и законодательства о налогах и сборах существенно различаются.

Кроме того, нет ясности в вопросе о том, относятся ли к собственным доходам заемные средства, полученные от иностранных источников, в том числе в случаях, когда возврат указанных заемных средств соглашением сторон не предусмотрен.

Фактически инициаторы законопроекта ставят перед российскими участниками рынка СМИ неразрешимую задачу постоянно отслеживать происхождение активов, поступающих от всех контрагентов: рекламодателей, подписчиков и потребителей платных услуг, арендаторов имущества и т.д.

4. Можно предположить, что инициаторы законопроекта имели цель выявить СМИ, производство и выпуск которых финансируется из-за рубежа. Однако данная задача уже решена в ст. 54 Закона РФ «О средствах массовой информации», в части третьей которой говорится: «Для распространения продукции зарубежного периодического печатного издания, то есть не зарегистрированного в Российской Федерации и имеющего место постоянного пребывания учредителя или редакции вне ее пределов, а равно финансируемого иностранными государствами, юридическими лицами или гражданами, необходимо получить разрешение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, если порядок распространения не установлен межгосударственным договором, заключенным Российской Федерацией».

Что же касается порядка легализации лиц, представляющих средства массовой информации, финансируемые из-за рубежа, то он определен ст. 55 указанного закона и постановлением Правительства РФ от 13.09.1994 № 1055 (в ред. от 07.06.2002 № 392) «Об утверждении Правил аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации».

5. Устанавливая дополнительную обязанность публичной отчетности для организаций, отнесенных к категории «СМИ – иностранные агенты», инициаторы законопроекта фактически нарушают принцип равенства средств массовой информации, вытекающий из статьи 1 Закона РФ «О средствах массовой информации», дающей определение понятия «свобода массовой информации».

6. В законопроекте отсутствует определение понятия «освещение политической деятельности», что порождает правовую неопределенность и не соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой «правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом» (постановление № 1-П от 21.01.2010 г.). Не отвечает критерию формальной определенности и норма законопроекта об обязательном указании принадлежности к иностранным агентам на всей продукции СМИ. Данная норма не содержит разъяснений, каким должен быть объем данного указания применительно к различным видам продукции СМИ, перечисленным в ст. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации».

7. Положения законопроекта никак не соотносятся с положениями Гражданского кодекса РФ, устанавливающими общие правила представительства и агентирования (главы 10 и 52). В этой связи представляется ошибочным само использование формулировки «иностранный агент» в тексте законопроекта.

8. Законопроект содержит очевидные противоречия и другие изъяны, касающиеся законодательной техники.

Выводы:

С учетом изложенного выше, предлагаемый законопроект представляется избыточным, концептуально ошибочным и противоречащим Конституции Российской Федерации. Его цель не оправдана реальными потребностями российского общества, а использованные для ее достижения правовые средства способны лишь затруднить функционирование российского рынка СМИ, подорвать основы публичного правопорядка в сфере свободы массовой информации. Положения законопроекта лишены необходимой правовой определенности, что, с одной стороны, может привести в случае его принятия к их произвольному применению, а с другой – не сможет обеспечить необходимое эффективное регулирующие воздействие на советующие правоотношения.

Поскольку предлагаемый законопроект является клоном упомянутого выше Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», постольку все замечания, сформулированные Советом по отношению к последнему, полностью могут быть отнесены и к этому законопроекту.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека не поддерживает проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации»» (в части повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников) и полагает целесообразным снять его с рассмотрения.

Заключение Совета принято консенсусом в результате заочного обсуждения 25 – 26 февраля 2013 года.