Конституционный суд принял во внимание позицию СПЧ и потребовал обеспечить жилищные права жертвам политрепрессий

Конституционный Суд сегодня провозгласил Постановление по делу о проверке конституционности ряда норм Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" и Закона "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения". Суд принял во внимание позицию СПЧ и потребовал обеспечить жилищные права жертв политрепрессий.

Конституционный Суд Российской Федерации сегодня провозгласил Постановление по делу о проверке конституционности ряда норм Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" и Закона "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения".

Суд принял во внимание позицию правозащитников, отраженную в экспертном заключении СПЧ, и потребовал обеспечить жилищные права детей, родившихся у репрессированных лиц в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, удовлетворив все пункты жалоб заявительниц. 

Слушание дела о проверке конституционности положений статьи 13 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий», пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 статьи 8, части 2 статьи 8 Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» состоялось 22 октября 2019 года. Поводом к рассмотрению дела послужили жалобы Алисы Леонидовны Мейсснер, Елизаветы Семеновны Михайловой и Евгении Борисовны Шашевой.
 
История вопроса
Алиса Мейсснер из Кировской области, Елизавета Михайлова из Владимирской области и Евгения Шашева из Республики Коми – реабилитированные жертвы политических репрессий. Они родились в высылке или спецпоселении, куда были отправлены их родители в 1930-40 годы. Заявительницы хотят получить жилье в Москве, где их родители жили до репрессий. 
 
Позиция заявителя
Заявительницы полагают, что оспариваемые положения не соответствуют Конституции РФ, поскольку исключают обеспечение жильем  реабилитированных лиц, членов их семей и детей, родившихся в высылке или спецпоселении, пока они самостоятельно не вернутся на прежнее место жительства. Заявительницы также обращают внимание на дополнительные ограничения в получении жилья, установленные на уровне субъектов РФ. В частности, для получения жилого помещения в Москве им необходимо прожить в столице 10 лет, не иметь в собственности или пользовании другого жилья и быть малоимущими.
 
Позиция Суда
Принятый в 1991 году закон «О реабилитации жертв политических репрессий» был направлен на защиту прав лиц, пострадавших от злоупотреблений властью, их реабилитацию, восстановление в гражданских правах, устранение последствий произвола и обеспечение посильной компенсации материального ущерба. Закон содержал ряд специальных мер и для восстановления прав детей, родившихся у репрессированных родителей в местах лишения свободы, ссылке, высылке, на спецпоселении.
Позднее, в 2004 году, регионам предоставили широкие полномочия в решении данных вопросов, однако не были определены конкретные гарантии и механизмы, которые позволили бы реализовать предоставленное детям репрессированных право возвращаться в те местности, где проживали их родители, а значит, преемственность ранее действовавшего и нового правового регулирования также не была обеспечена. Это породило неопределенность в реализации соответствующего права указанной категорией лиц,  притом что их интерес в обеспечении жильем конкурирует с таким же интересом других категорий граждан, которые имеют право на улучшение жилищных условий в каждом субъекте РФ.
Применение положений, устанавливающих порядок и условия предоставления жилья отдельным категориям граждан, в частности, в Москве, к лицам, за которыми признано право возвращаться к месту проживания их родителей до репрессий (т.е. не относящимся ни к одной из категорий граждан, для которых этот порядок и был предусмотрен), влечет фактическую невозможность возмещения им вреда в гарантированном государством объеме, в том числе, в части осуществления их жилищных прав. Таким образом, указанные нормы не соответствуют Конституции РФ.
Федеральному законодателю, а также законодателям субъектов РФ, в том числе законодателю города Москвы, надлежит незамедлительно внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из настоящего Постановления. До этого лица, относящиеся к указанной категории граждан, в том числе заявительницы по настоящему делу, принимаются на учет для обеспечения жилыми помещениями без соблюдения условий, установленных жилищным законодательством для иных категорий граждан. Дела заявительниц подлежат пересмотру.
 
Заключение СПЧ 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека в связи с жалобами гражданок А.Л. Мейсснер, Е.С. Михайловой и Е.Б. Шашевой на нарушение их конституционных прав статьей 13 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» и рядом положений Закона г. Москвы от 14 нюня 2006 г. N° 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы
на жилые помещения»

Настоящее заключение подготовлено Постоянной комиссией по научно-правовой экспертизе и развитию альтернативных способов разрешения конфликтов Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее - Совет) в рамках института amicus curiae (§34.1 Регламента Конституционного Суда РФ) в связи с предстоящим рассмотрением Конституционным Судом Российской Федерации жалоб трех реабилитированных жертв политических репрессий - АЛ. Мейсснер (Кировская область), Б.С. Михайловой (Владимирская область) и Е.Б. Шашевой (Республика Коми). Родители заявительниц жили в Москве и были репрессированы в 1930-1940-е годы. В жалобах оспаривается конституционность взаимосвязанных положений статьи 13 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий», а также пунктов 3 и 5 статьи 7, пункт 1 части 1 и часть 2 статьи 8 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года №» 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения», на основании которых решается вопрос о постановке на жилищный учёт и обеспечении жилыми помещениями детей, родившихся у репрессированных родителей в высылке или на спецпоселении.

С позиции заявительниц, эти законоположения лишают их возможности вернуться для проживания в тот населённый пункт, где их родители жили до репрессий, и нарушают их конституционные права на компенсацию ущерба от злоупотреблений властью (статья 52 Конституции РФ), на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (статья 53 Конституции РФ), на жилище (статья 40, часть 3 Конституции РФ) и на государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод (статья 45, часть 1; статья 46, часть 1 Конституции РФ).

Совет считает необходимым поддержать эти жалобы, учитывая их правовую и общественную значимость. Представляется, что рассмотрение Конституционным Судом РФ указанных жалоб поможет решить проблему восстановления прав лиц, ставших жертвами несправедливых репрессий, а также подтвердить приверженность Российской Федерации ценностям правового государства, стремящегося осознать трагический опыт таких репрессий и сохранить память о них. Ниже изложена позиция Совета по некоторым аспектам данной проблемы.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причинённого ущерба (статья 52), что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (статья 53) и что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, часть 3).

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты, однако при этом для поддержания доверия граждан к закону и действиям государства он обязан соблюдать конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, а также гарантированности социальных прав и не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы па само существо этих прав и приводило бы к утрате их реального содержания; даже имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом путём введения определённых условий или ограничений, законодатель должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры (постановления от 22 марта 2007 года № 4-Г1, 10 ноября 2009 года № 17-П, Определение от 4 февраля 2014 года № 236-0 и др.).

С позиции Конституционного Суда РФ, Закон Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» является специальным законом, направленным на реализацию статей 52 и 53 Конституции РФ б отношении лиц, пострадавших от необоснованных репрессий (определения от 1 ноября 2012 года № 2003-0, от 12 ноября 2008 года № 1031-0-0). Цель данного Закона, состоящая согласно абзацу третьему его преамбулы в реабилитации всех жертв политических репрессий, подвергшихся таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября ) 1917 года, восстановлении их в гражданских правах, устранении иных последствий произвола и обеспечении посильной в настоящее время компенсации материального ущерба, согласуется с вытекающими из статьи 53 Коне! итуции РФ обязательствами государства (определения от 13 октября 2009 года № 1341-0-0. от 29 мая 2012 года № 858-0, от 27 сентября 2018 года № 2148-0 и др.). Данный Закон представляет собой, по существу, публично-правовое обязательство, направленное на компенсацию в имущественной сфере ущерба, причинённого государством пострадавшей категории граждан (определения or 15 мая 2007 года № 383-О-П, от 15 апреля 2008 года № 263-0-0, от 18 октября 2012 года № 1919-О).

Статья 13 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» предусматривает самостоятельное последствие такой реабилитации. В ней признаётся право реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, возвращаться для проживания в те местности и населённые пункты, где они проживали до применения к ним репрессий. В случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей принимаются на учёт и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством субъектов Российской Федерации. Это право распространяется, в числе прочих, на детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении.

По мнению Совета, право на возвращение для проживания в местности и населённые пункты, где реабилитированные лица проживали до применения к ним репрессий, призвано устранить такое последствие произвола в их отношении как вынужденное переселение их самих или их родителей. В этом смысле оно схоже с одним из способов защиты гражданских прав, а именно с восстановлением положения, существовавшего до нарушения права (абзац третий статьи 12

Гражданского кодекса Российской Федерации). Это право согласуется и с международными стандартами защиты прав: из пунктов 11(b) и 19 Основных принципов и руководящих положений, касающихся права на правовую защиту и возмещение ущерба для жертв грубых нарушений международных норм в области прав человека и серьёзных нарушений международного гуманитарного права (приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 2005 года № 60/147) следует, что возвращение на прежнее место жительства включается в возмещение понесённого ущерба жертв серьёзных нарушений прав человека.

Помимо жилищных прав по статье 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», у реабилитированных лиц нет другой возможности вернуться в населённые пункты и местности, где они или их родители проживали до применения к ним репрессий. Статья 16.1 данного Закона закрепляет, что реабилитированным лицам возвращается конфискованное, изъятое и вышедшее иным путём из их владения в связи с репрессиями имущество, либо возмещается его стоимость, либо выплачиваются денежные компенсации (часть первая). Однако максимальный размер компенсации за всё имущество, включая жилые дома, составляет 10 000 рублей (часть шестая). В любом случае, заявления о возврате имущества, возмещении его стоимости или выплате денежных компенсаций должны быть поданы в течение трёх лет после введения в действие Закона (т.е. после 1991 года), а в случае более поздней реабилитации - в течение трёх лет с момента получения документа о реабилитации (часть одиннадцатая). Таким образом, ничтожный размер компенсации за утраченное жильё не позволяет жертвам репрессий приобрести новое жилое помещение вместо утраченного ни в одном субъекте Российской Федерации. Возможность получения указанной компенсации крайне ограничена во времени, и в настоящий момент практически никто из реабилитированных лиц не может на неё рассчитывать. Другие положения, предусматривающие компенсацию за утраченное жертвами репрессий жильё, в Законе Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» отсутствуют.

I Остановка на жилищный учёт и обеспечение жилыми помещениями жертв политических репрессий обусловливается в статье 13 данного Закона не только статусом реабилитированного и утратой жилья в местности или населённом пункте в связи с репрессиями, где они проживали прежде, но и, с учётом законодательства ряда субъектов

Российской Федерации, включая Москву, и правоприменительной практики, самостоятельный переезд в соответствующий населённый пункт и получение там постоянной регистрации по месту жительства. Это обессмысливает само право вернуться на прежнее место жительства и лишает граждан этой декларируемой гарантии правового статуса реабилитированного, находящейся в прямой связи с положениями статей 52 и 53 Конституции РФ. Точно так же следует расценивать и положение Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» о таком условии признания лиц нуждающимися в жилых помещениях, как проживание в Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет (пункт 3 статьи 7).

Согласно неоднократно выраженной правовой позиции Конституционного Суда РФ, вытекающие из статьи 19 (часть 2) Конституции РФ общеправовые принципы юридического равенства и справедливости обусловливают необходимость предусматривать обоснованную дифференциацию в отношении субъектов, находящихся в разном положении (постановления от 7 декабря 2017 года № 38-11, от ! 1 апреля 2019 года № 17-11). Между тем в Москве существуют только общие условия признания жителей нуждающимися в жилых помещениях, не различающие ситуации тех людей, кто намерен переехать в этот населённый пункт, воспользовавшись конституционным правом свободно передвигаться и выбирать место жительства (статья 27, часть 1 Конституции РФ), и тех, кто вынужден был покинуть эту местность насильственно в связи с применёнными несправедливыми репрессиями и имеет правовой статус реабилитированного лица. Отсутствие необходимой дифференциации в этом вопросе не соответствует, по мнению Совета, названному аспекту принципа юридического равенства.

Вызывает вопросы и регулирование очерёдности предоставления жилья жертвам политических репрессий.

Принятие реабилитированных лиц на жилищный учёт в обычном порядке не является адекватным возмещением понесённого вследствие репрессий ущерба. Жертвы политических репрессий являются людьми преклонного возраста. По имеющимся сведениям, в Москве очередники получают жилые помещения в среднем более чем через 30 лет после их принятия на жилищный учёт. Стоя в общей очереди, реабилитированные лица, имеющие право вернуться на прежнее место жительства, попросту не дождутся обещанного им федеральным законодателем жилья.

Статья 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» в прежней редакции закрепляла, что в случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей имеют право на первоочередное получение жилья, а проживавшие в сельской местности - на получение беспроцентной ссуды и первоочередное обеспечение строительными материалами для строительства жилья. Рассматривая жалобы на данное положение, изменённое Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, Конституционный Суд РФ установил, что статья 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» сама по себе не исключает возможность сохранения в законодательстве субъектов Российской Федерации положений о первоочередном порядке предоставления жилых помещений реабилитированным лицам и членам их семей (определения от 21 февраля 2008 года № 106-0-0, от 29 сентября 2011 года N?, 1111 -О-О, от 22 декабря 2015 года № 2809-0).

Вместе с тем Закон города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» положений о первоочерёдности не содержит и не может содержать: Жилищным кодексом Российской Федерации, вступившим в силу с 1 марта 2005 года, первоочередное предоставление жилья не предусмотрено. Жилищный кодекс Российской Федерации позволяет предоставлять жилые помещения только в порядке очерёдности исходя из времени постановки граждан на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях или во внеочередном порядке, предусмотренном статьёй 57 данного Кодекса. Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ, указанные основания являются исчерпывающими.

Возвращение первоочередного порядка предоставления жилья жертвам репрессий предусмотрено проектом федерального закона № 302984-7 «О внесении изменения в Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-1 “О реабилитации жертв политических репрессий” в части установления права реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, на первоочередное получение жилья» (находится на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). Но даже если этот порядок будет возвращён, он не будет способствовать обеспечению права жертв политических репрессий на возвращение на прежнее место жительства. Согласно части 2 статьи 33 Жилищного кодекса РСФСР (действовал до 1 марта 2005 года), граждане, имеющие право на первоочередное предоставление жилых помещений, ставятся в отдельную очередь. Как показывает практика, длительность ожидания в очереди для первоочередников зависит от года принятия граждан на учёт и зачастую растягивается на десятилетия (см., к примеру, апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 6 октября 2015 года по делу № 33~16763/2015; апелляционное определение Новосибирского областного суда от 21 февраля 2017 года по делу № 33-1535/2017), Из-за этого жертвы репрессий, имеющие право вернуться на прежнее место жительства, вероятнее всего, не доживут до момента предоставления им жилых помещений.

Соответственно, лишь внеочередной порядок предоставления жилых помещений может обеспечить реальное возмещение вреда жертвам политических репрессий на основании статьи 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий». Различие между внеочередным и первоочередным порядком предоставления жилых помещений состоит в том, что вне очереди жилое помещение должно быть предоставлено незамедлительно (см. пункт 10 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2018), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 декабря 2018 года).

Удовлетворение Конституционным Судом РФ жалоб заявителей не повлечёт дополнительных расходов для Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. Статья 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» уже закрепляет право жертв репрессий на получение жилых помещений, а значит, и выделение бюджетных средств на эти пели. Кроме того, учитывая значительное время, прошедшее со времён политических репрессий советского периода, число лиц, имеющих право на получение жилья в порядке статьи 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», постоянно и необратимо сокращается. По данным Комиссии при Президенте Российской Федерации по реабилитации жертв политических репрессий, общая численность жертв политических репрессий по состоянию на 1 января 2019 года составила 529 744 человека. Эта цифра говори т о масштабах трагедии, постигшей нашу страну в определенный период. Но с I января 2017 года указанная численность уменьшилась на 59 857 человек. При этом количество лиц, нуждающихся в жилье и переезде, гораздо меньше - вероятно, в сотни раз. Более точные цифры Комиссия не смогла нам предоставить. В некоторых субъектах Российской Федерации на их нужды выделяются определенные средства (не очень значительные, например, в Краснодарском крае около 3,5 миллионов рублей в год, в Сахалинской области 1 миллион).

Необходимо отметить, что. Комиссия указала на безусловную заинтересованность в том, чтобы Конституционный Суд РФ поддержал позицию заявителей. Комиссия в своих Докладах Президенту РФ неоднократно обращала внимание на необходимость совершенствования законодательства в области социального обеспечения прав реабилитированных граждан, в том числе в части реализации их права на получение жилья в том населенном пункте, где они (их родители) проживали до применения репрессий. Однако до сит пор эти предложения не нашли должной поддержки.

Совет убеждён, что признание оспоренных А.Л. Мейсснер, Е.С. Михайловой и Е.Б. Шашевой законоположений неконституционными будет иметь значение не только для восстановления прав конкретных людей, но и для всего общества. Осуждение многолетнего террора и массовых преследований своего народа как несовместимых с идеей права и справедливости выражалось в преамбуле Закона Российской Федерации «Ореабилитации жертв политических репрессий» сначача Верховным Советом РСФСР, а затем - Федеральным Собранием Российской Федерации. Из необходимости осознания трагичности общественного раскола, повлекшего за собой массовые политические репрессии, а также объективного анализа соответствующих страниц советского периода исходит Концепция государственной политики по увековечению памяти жертв политических репрессий, утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2015 года М 1561-р. В компетенции Конституционного Суда - признать особое конституционно-правовое значение повышенных социальных обязательств государства в отношении жертв политических репрессий, основанием чего является пережитый ими произвол государства. Это будет полностью соответствоват ь положениям преамбулы Конституции о том, что многонациональный народ Российской Федерации принимает Конституцию, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, и доказывать состоятелыюсть Российской Федерации как правового государства (статья I Конституции).

Настоящее заключение одобрено Советом путем заочного голосования «15» октября 2019 г.
Председатель Совета       М.Федотов