Доклад Евгения Боброва "Об оптимальных формах учета мнения граждан при решении вопросов жизнеобеспечения"

Доклад Евгения Боброва

доклад заместителя председателя СПЧ, к.ю.н. Е.А. Боброва на федеральных экспертных слушаниях на тему:

«Вопросы конституционно-правовой защиты

местного самоуправления в Российской Федерации»,

г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 30 сентября 2019 г.

ДОКЛАД
Об оптимальных формах учета мнения граждан
при решении вопросов жизнеобеспечения

Из предусмотренных законодательством нескольких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления для выявления мнения граждан по ключевым вопросам градостроительного развития проводятся публичные слушания или общественные обсуждения.

Поскольку они не являются формами осуществления власти населением, а лишь предоставляют возможность участия в обсуждении проектов решений, главный недостаток публичных слушаний и общественных обсуждений – в отсутствии обязательности учёта мнения даже подавляющего большинства населения.

Более того, никакие, даже существенные нарушения при организации и проведении не влекут их недействительности. Отсутствие и какой-либо ответственности за неучёт мнения граждан, высказанного на слушаниях и обсуждениях, превращает их в очевидную формальность.

В Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека поступает множество жалоб граждан и муниципальных депутатов на повсеместные процедурные нарушения. Такие, как предоставление документации в неполном объёме; отсутствие проверки у участников необходимых документов; заполнение большинства мест в зале слушаний неизвестными людьми или сотрудниками местной администрации; недопуск на слушания критически настроенных активных жителей; несоответствие итогового заключения реальному содержанию выступлений и др.

Систематическое игнорирование мнения местных жителей, особенно по вопросам, связанным с негативным воздействием на окружающую среду, порождает справедливое недоверие органам власти и усиливает социальную напряженность.

Совет неоднократно предлагал повысить статус и усовершенствовать процедуру проведения публичных слушаний, по важнейшим вопросам установить обязательность предварительных «нулевых» слушаний, определить категории нарушений, влекущих признание слушаний несостоявшимися, регламентировать использование средств видеофиксации и интернет-трансляции с момента открытия зала публичных слушаний и др.

Ключевые предложения Совета, к сожалению, учтены не были.

Наибольшую социальную напряженность сейчас вызывает размещение предприятий по переработке и утилизации твердых коммунальных отходов.

В связи с отнесением к высокому классу опасности их место размещения непосредственно затрагивает интересы жителей близлежащих населенных пунктов, прямо влияя на реализацию права на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Поэтому принятие решения о строительстве таких объектов требует использования форм учёта мнения, предполагающих непосредственное и обязательное для исполнения волеизъявление населения соответствующей территории.

Иное превращало бы местные сообщества в объект деятельности по обращению с отходами, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ).

Ярким примером отсутствия правильного целеполагания в учете мнения населения в сфере утилизации ТКО, является ситуация со строительством мусорного полигона у ст. Шиес Ленского района Архангельской области. Местные жители не могут понять суть проекта «Очистим Русский Север от мусора», предполагающего захоронение в особой зоне санитарной охраны источников питьевого назначения 10 млн. тонн коммунальных отходов из Москвы.

И уже глава государства вынужден вмешиваться в эту хроническую беспомощность московских и архангельских органов власти, поручив им за 2 месяца обеспечить учет мнения населения Архангельской области при решении вопроса о строительстве этого мусорного полигона (п. 10 поручения Президента РФ от 20 июля 2019 г. № Пр-1418).

В части учета мнения граждан при строительстве объектов, используемых для переработки твердых коммунальных отходов, Совет предлагает следующий механизм.

Учитывая, что размещение таких объектов требует всесторонней проработки и обсуждения с населением, механизм учета мнения граждан должен предусматривать два этапа: информирование жителей о проекте с его публичным обсуждением и принятие населением решения, обязательного к исполнению.

На первом этапе осуществляется информирование и публичное обсуждение с жителями и иными заинтересованными лицами проекта размещения объекта, подверженного высокому риску негативного воздействия на окружающую среду, путем проведения публичных слушаний или общественных обсуждений в существующих процедуре и формате (с дополнительной законодательной регламентацией категорий нарушений, влекущих признание слушаний несостоявшимися, использования средств видеофиксации и интернет-трансляции с момента открытия зала публичных слушаний и др.).

На соответствующем сайте в сети Интернет заблаговременно размещается вся документация о предполагаемом строительстве, представляется проект, проводится его экспозиция и организуется обсуждение, в случае проведения публичных слушаний проводится собрание или собрания участников.

В обсуждении участвуют местные жители, постоянно проживающие на территории, на которой предполагается строительство объекта обращения с отходами, правообладатели находящихся в её границах объектов недвижимости, местные депутаты, представители территориального общественного самоуправления, должностные лица органов власти и специалисты.

В связи с отсутствием в действующем законодательстве механизма учета рекомендаций, высказанных на публичных слушаниях и общественных обсуждениях, необходим второй этап - принятие непосредственно населением решения по вопросу о строительстве объекта, используемого для размещения или переработки ТКО, путем проведения:

1) схода граждан соответственно городского либо сельского поселения, или отдельного населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, городского округа, на территории которого предполагается строительство вышеназванного объекта, - в каждом из поселений (населенных пунктов) с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 500 человек, либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района, на территории или в непосредственной близости от которого предполагается строительство вышеназванного объекта;

2) местного референдума – на соответствующей части либо на всей территории городского поселения (поселений), городского или муниципального округа, внутригородского района (районов) городского округа с внутригородским делением, внутригородской территории (внутригородском муниципальном образовании) города федерального значения, на территории которого предполагается строительство вышеназванного объекта, с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 500 человек.

Для реализации изложенных предложений необходимо внести изменения:

1. В статью 51 Градостроительного кодекса РФ, дополнив возможностью проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, являющихся основанием выбора мест размещения и строительства объектов, используемых для переработки твердых коммунальных отходов, а также по проектам строительства данных объектов;

2. В Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

- дополнить перечень вопросов местного значения городского, сельского поселения, муниципального района, городского или муниципального округа и внутригородского района участием в деятельности по выбору мест размещения и согласованию проектов строительства объектов, используемых для переработки твердых коммунальных отходов (статьи 14, 15, 16 и 16.2.);

- уточнить полномочия схода граждан и возможность проведения сходов в нескольких поселениях либо населенных пунктах, на территории которых либо в непосредственной близости от которых планируется строительство объекта, используемого для переработки твердых коммунальных отходов (статья 25.1.);

- предусмотреть возможность проведения местного референдума на части территории муниципального образования (муниципальных образований) (часть 2 ст. 22), населённые пункты в границах которой непосредственно подвержены риску вредного влияния возводимого объекта на окружающую природную среду. То есть, территория проведения такого местного референдума не должна зависеть от существующих административно-территориальных границ города или района. В противном случае будет необъективным мнение о возможности строительства мусоросжигательного завода на окраине одного района, без участия жителей рядом расположенных населенных пунктов соседнего района.

Проблемы обеспечения права граждан на участие в местном самоуправлении и его конституционно-правовой защите Совет неоднократно обсуждал на совещаниях с участием профильных органов власти и предлагает:

- определить федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на местное самоуправление;

- укрепить институт местных референдумов через расширение перечня вопросов, по которым возможно голосование на местном референдуме (в частности, по вопросам принятия, изменения, дополнения устава муниципального образования, утверждения структуры органов местного самоуправления, размещения предприятий высокого класса опасности по переработке, утилизации и обезвреживанию твердых коммунальных отходов и др.), а также путем снижения предельного количества подписей, необходимых для проведения местного референдума, с 5 до 2 процентов от числа избирателей;

- для решения проблем территориальной организации местного самоуправления определить в федеральном законе статус (понятие и виды) населенных пунктов как базовых территориальных единиц; критерии их отнесения к городским и сельским; порядок их создания и упразднения, установления и изменения границ (с участием населения); понятие городской агломерации и критерии определения её территории;

- проанализировать эффективность решения ключевых вопросов местного значения существующими поселенческими органами МСУ и определить наиболее оптимальную территориальную организацию системы местного самоуправления для разных типов муниципальных образований и критерии ее формирования (состав, выборность, подотчетность населению и др.).

Благодарю за внимание!