Экспертное заключение СПЧ на доработанный проект изменений закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"

Электронная версия

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека

на доработанный проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»

Предметом настоящего экспертного заключения является проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (далее – Законопроект), подготовленный Министерством юстиции Российской Федерации во исполнение абзаца 1 пункта 2 Протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Т.А.Голиковой от 24.06.2019 г. №ТГ-П12-47пр.

Ознакомившись с Законопроектом, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее - Совет), руководствуясь подпунктом «д» пункта 4 Положения о Совете, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120,  подготовил настоящее экспертное заключение.

В сентябре 2018 г. Совет уже давал экспертное заключение на первоначальный вариант Законопроекта, в котором рекомендовал отклонить его как не соответствующий целям развития гражданского общества, защиты прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, Законопроект не только не был отклонен, но и его новая редакция не претерпела изменений в сторону соблюдения прав некоммерческих организаций и охраны здоровья граждан.

Совет отмечает, что Законопроектом вводятся специальные условия деятельности некоммерческих организаций (далее – НКО), направленной на профилактику распространения ВИЧ-инфекции и финансируемой из иностранных источников. Предусматривается обязательное согласование программ и мероприятий в сфере предупреждения (профилактики) распространения ВИЧ-инфекции с уполномоченным органом исполнительной власти. В случае запрета таких программ и (или) мероприятий некоммерческая организация обязана незамедлительно прекратить их реализацию. Несоблюдение такого запрета влечет ликвидацию НКО.

В проекте Федерального закона не содержатся критерии и основания, согласно которым уполномоченный федеральный орган исполнительной власти может принять решение о запрете осуществления указанных программ и мероприятий. Отсутствие четких безоценочных критериев и оснований приведет к тому, что НКО не смогут заранее оценить риски запрета осуществления программ и (или) мероприятий в сфере предупреждения (профилактики) распространения ВИЧ-инфекции и обоснованно принять решение об использовании средств иностранных источников до момента получения необходимого согласования от уполномоченного органа. 

Согласно проекту Федерального закона Министерство юстиции Российской Федерации либо его территориальный органы наделяются полномочиями совместно с заинтересованными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по рассмотрению и принятию решения о согласии или запрете осуществления программы и (или) мероприятий в сфере предупреждения (профилактики) распространения ВИЧ-инфекции. Считаем невозможным возложение данных полномочий на федеральный орган государственной власти, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций, поскольку он не наделен полномочиями в сфере здравоохранения. Такая обязанность может быть возложена только на Министерство здравоохранения Российской Федерации. Что же касается использованного в Законопроекте понятия «заинтересованные органы государственной власти», то оно не определено в действующем законодательстве Российской Федерации.

Действительно, НКО в течение десятилетий осуществляют деятельность, направленную на содействие профилактике распространения и лечения ВИЧ-инфекции, в т.ч., при поддержке иностранных и международных организаций. Данная деятельность ранее поддерживалась государственными и муниципальными органами: в частности, главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в ежегодно издаваемых постановлениях о мерах по профилактике ВИЧ-инфекции отмечалась необходимость всяческой поддержки НКО, работающих в этой сфере (напр., Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.04.2005 г. № 16, Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13.02.2012 № 16 и др.).

В пояснительной записке к проекту Федерального закона не указывается, чем именно вызвана необходимость введения санкционирования программ профилактики ВИЧ-инфекции, осуществляемых НКО, а также, имеет ли место нарушение прав граждан или существует угроза их нарушения в результате осуществления подобной деятельности, какие общественные или государственные интересы защищает предлагаемый Законопроект. Подчеркнем, что ст. 14 Конституции Российской Федерации провозглашает равенство общественных объединений перед законом, ст. 30 Конституции Российской Федерации гарантирует свободу их деятельности, а ст. 29 Конституции Российской Федерации запрещает цензуру. Совет полагает, что в случае принятия Законопроекта в представленной редакции существует угроза нарушения указанных конституционных положений.

 Согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Анализируя Законопроект в контексте этого конституционного положения, Совет отмечает, что запрет деятельности НКО здесь связывается исключительно с иностранными источниками финансирования. Те же самые программы и мероприятия, финансируемые из российских источников, не требуют согласования и могут осуществляться свободно. Тем самым, по мнению Совета, нарушается принцип равенства общественных объединений перед законом, а свобода их деятельности ограничивается в целях, выходящих за пределы ст. 55 Конституции Российской Федерации. Де-факто, вводится разрешительный порядок деятельности таких НКО.

При том, что введение неконституционных ограничений прав граждан и их объединений неприемлемо в принципе, нельзя не отметить, что Законопроект направлен на неопределенный круг программ и мероприятий, подлежащих обязательному санкционированию, поскольку понятие «профилактика ВИЧ-инфекции» не определено в действующем законодательстве Российской Федерации.

Кроме этого, введение дополнительной обязанности для НКО получать согласие на осуществление программ и (или) мероприятий в сфере предупреждения (профилактики) распространения ВИЧ-инфекции не может быть принято без процедуры оценки социально-экономических последствий такого регулирования (процедура оценки регулирующего воздействия).

В Государственной стратегии противодействия распространению ВИЧ-инфекции в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 г № 2203-р) (далее – Стратегия) констатируется, что ухудшение эпидемиологической ситуации в Российской Федерации происходит за счет роста числа новых случаев ВИЧ-инфекции, распространения ВИЧ-инфекции за пределы ключевых групп населения (группы населения повышенного риска, уязвимые и особо уязвимые группы населения), а также высокого риска развития осложнений и смерти от заболеваний, ассоциированных с ВИЧ-инфекцией (туберкулез, гепатиты В и С), и синдрома приобретенного иммунодефицита. При этом в Стратегии отмечается важность вовлечения в реализацию программ по противодействию распространения ВИЧ-инфекции институтов гражданского общества, в т.ч., социально ориентированных НКО.

Представленный Законопроект, напротив, ограничивает возможность участия НКО в противодействии эпидемии ВИЧ-инфекции, а его принятие повлечет ухудшение как положения больных ВИЧ, так и санитарно-эпидемиологической ситуации в стране – при том, что в Российской Федерации уже 6 общественных организаций, занимавшихся проблемами распространения СПИД, были признаны иностранными агентами или ликвидированы. Может сложиться ситуация, при которой НКО будут нести двойное наказание за использование средств из иностранных источников – они могут быть одновременно признаны «иностранными агентами», а их программы и (или) мероприятия в сфере предупреждения (профилактики) распространения ВИЧ-инфекции могут не получить отказ в необходимом согласовании. Тем самым Законопроект создает возможность ликвидации НКО в связи с тем, что содержание ее программ, проектов, мероприятий не получило формального одобрения от государства.

Совет полагает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации не поддерживать проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» в представленной редакции.

Настоящее Экспертное заключение одобрено Советом путем заочного голосования 2 августа 2019 года.

Председатель Совета                                                 М.Федотов