Обращения и ответы
Отзывы ведомств на Рекомендации Совета по итогам спецзаседания "Переселение соотечественников в Россию: проблемы законодательства и практики"
Отзыв Генпрокуратуры Российской Федерации
Отзыв МВД России
Информация
по результатам рассмотрения Рекомендаций Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по итогам 47-го специального заседания на тему «Переселение соотечественников в Россию: проблемы законодательства и практики»
Создание условий для повышения эффективности миграционной политики, совершенствования деятельности органов государственной миграционной
службы, ликвидации излишних препятствий в легализации и приобретении гражданства, а также искоренения коррупции в миграционной политике.
В соответствии с положениями Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане для получения патента предоставляют лично либо через уполномоченную субъектом Российской Федерации организацию (далее - уполномоченная организация) в территориальный орган исполнительной власти в сфере миграции необходимый перечень документов.
Уполномоченная организация участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе принимает заявления и документы, необходимые для выдачи или переоформления патента, а также оказывает содействие в проведении обязательной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании.
При этом их деятельность осуществляется по принципу «одного окна», что позволяет в одном месте оформить все необходимые для выдачи или переоформления патента документы.
В этой связи предложения по внесению изменений в вышеуказанный Федеральный закон в части исключения из его положений участия уполномоченных организаций в процедуре оформления документов на право осуществления трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской Федерации, по нашему мнению, нецелесообразны.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» функции и полномочия упраздненной ФМС России переданы МВД России.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2016 г. № 1025-р федеральное государственное унитарное предприятие «Паспортно-визовый сервис» Федеральной миграционной службы (далее - ФГУП «Паспортно-визовый сервис») отнесено к ведению Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Вопрос дальнейшего использования ФГУП «Паспортно-визовый сервис» будет рассмотрен после его закрепления Росимуществом в установленном порядке за МВД России.
Для создания условий получения иностранными гражданами государственных услуг в электронном виде принимаются следующие меры.
Возможность выбора заявителем формы обращения за предоставлением государственной услуги лично или через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (далее - ЕПГУ) предусмотрена требованиями административных регламентов.
Вместе с тем, в связи с проблемой идентификации иностранных граждан и лиц без гражданства на ЕПГУ, оператором которого является Минкомсвязь России, с января 2013 года было прекращено предоставление государственных услуг по выдаче разрешений на временное проживание и видов на жительство иностранным гражданам в электронном виде.
В настоящее время Минкомсвязь России реализует проект создания личного кабинета иностранного гражданина на ЕПГУ, по завершении которого будет обеспечена возможность подачи иностранным гражданином заявлений о выдаче разрешения на временное проживание, вида на жительство через ЕПГУ.
Также предоставится возможность оказания через ЕПГУ государственной услуги по оформлению, выдаче и замене свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
На сайте Главного управления по вопросам миграции МВД России (далее - ГУВМ МВД России) в сети «Интернет» функционирует сервис записи на прием в подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России для подачи документов по отдельным государственным услугам. Запись на прием осуществляется в соответствии с графиком работы выбранного подразделения при наличии свободных интервалов времени для записи.
Прорабатывается вопрос оснащения системами управления электронной очередью подразделений, предоставляющих государственные услуги по линии миграции. Установка специального оборудования позволит организовать запись в электронную очередь непосредственно в местах оказания государственных услуг.
Деятельность МВД России в этом направлении нацелена на увеличение доли граждан, использующих механизм получения государственных услуг в электронном виде.
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в административные регламенты предоставления государственных услуг в сфере миграции внесены поправки, предусматривающие сокращение времени ожидания гражданами в очереди при индивидуальном устном консультировании и при подаче документов до 15 минут.
Периодическое повышение правовой грамотности сотрудников органов внутренних дел и государственных гражданских служащих осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».
Оценка эффективности деятельности территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации с учетом «наличия в свободном доступе предложений о приобретении подложных документов» представляется нецелесообразной в связи с тем, что вывод о подложности документов должен являться результатом проверочных мероприятий, в соответствии с которыми будет принято соответствующее процессуальное решение.
Упрощение легализации соотечественников, длительное время проживающих в России фактически, либо прибывающих на постоянное проживание, а также в целях оптимального решения вопросов законности пребывания (проживания), трудовой деятельности и выдворения.
В целях реализации изложенных рекомендаций будет проработан вопрос о совершенствовании механизма принятия в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в порядке статей 26 и 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Решения об административном выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации принимаются в судебном порядке.
При назначении наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан в форме принудительного и контролируемого перемещения через Государственную границу Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, контролируемого самостоятельного выезда, суды принимают решения, исследуя каждую конкретную ситуацию.
Решение вопроса о форме административного выдворения представляет собой один из этапов назначения данного административного наказания и принадлежит судье, рассматривающему дело, а также зависит от характера совершенного правонарушения и личности виновного, в том числе наличия у него объективных возможностей для самостоятельного выезда из Российской Федерации (статья 4.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - далее КоАП РФ).
Вместе с тем, если лицо, в отношении которого принято решение о принудительном выдворении, полагает, что его права, свободы и законные интересы не были в должной мере учтены при назначении указанного административного наказания, оно вправе обжаловать постановление по делу об административном правонарушении в порядке, установленном статьей 30.2 КоАП РФ.
Государственная программа переселения соотечественников, проживающих за рубежом
Основной целью Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является содействие социально-экономическому развитию регионов Российской Федерации за счет потенциала соотечественников.
Государственная программа предусматривает адресность государственных гарантий и социальной поддержки, обусловленность их предоставления соблюдением участниками условий Государственной программы и социально-экономическими характеристиками субъектов Российской Федерации, разрабатывающих региональные программы переселения, включенные в Государственную программу.
При этом главным условием является переселение на постоянное место жительства на территорию вселения в субъект Российской Федерации, определенный свидетельством участника Государственной программы.
Таким образом, требование к наличию постановки на учет по месту пребывания (для иностранных граждан), регистрации по месту пребывания (для граждан Российской Федерации) либо регистрации по месту жительства переселенцев на территории вселения является необходимым и достаточным для контроля исполнения обязательств соотечественников.
В противном случае возможно использование переселенцами механизма Государственной программы в качестве средства их легализации на территории Российской Федерации, без достижения целей самой Государственной программы.
В части, касающейся неравномерности размера пособий на обустройство («подъемных») для разных категорий участников Государственной программы и членов их семей, исходим из различных условий переселения и сопутствующих этому сложностей, возникающих у переселенцев в процессе обустройства на новом для них месте жительства.
В частности, уменьшенный размер указанного пособия для участников Государственной программы - иностранных граждан, постоянно или временно проживающих на законном основании на территории Российской Федерации (имеющих разрешение на временное проживание или вид на жительство, соответственно), обусловлен тем, что на момент участия в Государственной программе эти соотечественники, как правило, обеспечены постоянным или временным жильем и трудоустроены в регионе своего проживания.
Гораздо сложнее переселение и адаптация в Российской Федерации происходит у соотечественников, переселяющихся из-за рубежа либо получивших временное убежище в Российской Федерации (в частности, граждане Украины, вынужденно покинувшие территорию своей страны). Поэтому указанной категории переселенцев оказывается повышенная государственная поддержка.
Создание более привлекательных условий для жилищного обустройства участников Государственной программы находится в компетенции исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализующих соответствующие региональные программы переселения. В целях оптимизации расходов федерального бюджета на мероприятия Государственной программы официальный информационный пакет о Государственной программе и другие информационные материалы о Государственной программе размещаются в электронном виде на официальном сайте ГУВМ МВД России.
Приобретение соотечественниками гражданства Российской Федерации
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2012 году Президент Российской Федерации поручил подготовить предложения об упрощении процедур и сокращении сроков рассмотрения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации от соотечественников - носителей русского языка, родственники которых по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской империи и СССР, при условии их переезда на постоянное место жительства в Российскую Федерацию и отказа от гражданства иностранного государства.
Результатом работы по выполнению поручения Президента Российской Федерации стал Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Изменения касаются упрощения процедур и сокращения сроков рассмотрения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации от соотечественников - носителей русского языка, если они либо их родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы Российской Федерации.
Основное упрощение получения российского гражданства для носителей русского языка заключается в сокращении срока приобретения гражданства с момента въезда на территорию России с восьми лет до одного года.
При этом вид на жительство соотечественникам выдается в двухмесячный срок, минуя существующую стадию получения разрешения на временное проживание.
Перечень документов, принимаемых в качестве доказательств проживания иностранных граждан, которые могут быть признаны носителями русского языка, указан в пункте 16.3 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325, и носит неограниченный характер, что не требует его дополнительного расширения.
Следует отметить, что если за 2015 год российское гражданство приобрело соотечественников - носителей русского языка 1624 человека, то за 6 месяцев текущего года их число составило 1390 человек.
Данные показатели свидетельствуют о наметившемся росте приема в гражданство Российской Федерации указанной категории граждан.
У отдельной категории носителей русского языка имеется проблема с выполнением условия приема в гражданство Российской Федерации в части оформления выхода из имеющегося гражданства иностранного государства.
Решение данной проблемы не должно увязываться с вопросом приема в российское гражданство.
Вопрос оформления выхода из гражданства иностранного государства отнесен к компетенции данного государства.
Выход из имеющегося иного гражданства свидетельствует о наличии у соискателя российского гражданства устойчивой правовой связи с Российской Федерацией.
Направление другими соискателями российского гражданства соответствующего обращения в полномочные органы своего государства не свидетельствует в полной мере о выполнении ими условий отказа от имеющегося иного гражданства.
В частности, по этому вопросу неоднократно обращалось Посольство Азербайджанской Республики с просьбой ориентировать их граждан на необходимость пройти процедуру выхода из гражданства Азербайджанской Республики в соответствии с законодательством этого государства.
Освобождение от подачи уведомления о наличии иного гражданства соотечественников, переселившихся в Россию, если эти сведения не являются обязательными в связи с их профессиональной деятельностью, противоречит положениям статьи 19 Конституции Российской Федерации, определяющим равенство граждан перед законом и судом.
Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства является ограничением поступления, в частности на государственную гражданскую службу, либо увольнения с этой службы.
То есть, в случае изъявления желания поступить на государственную службу такой гражданин обязан будет оформить выход из гражданства иностранного государства.
Кроме этого, территориальные органы МВД России не полномочны осуществлять проверки наличия либо отсутствия у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства.
К отдельной категории относятся граждане бывшего СССР, приобретшие российское гражданство в 90-е годы и не вышедшие из прежнего гражданства. Многие из них не задумываются о возможном сохранении второго гражданства.
Также второе гражданство имеют россияне, которые направляли в уполномоченный орган иностранного государства уведомление о нежелании состоять в гражданстве иного государства.
Само по себе направление такого уведомления не означает выхода из гражданства, так как соответствующей процедуры проведено не было.
В этом случае следует направлять уведомление о возможном наличии второго гражданства. Для этого в форме уведомления предусмотрена специальная сноска о том, что возможно второе гражданство, но подтверждающие документы отсутствуют.
Незаконная выдача российских паспортов имела место в ходе массовой замены советских паспортов в основном из-за отсутствия тщательной проверки лиц, предъявлявших паспорта гражданина СССР образца 1974 года с неправомерно внесенными в паспорта в 1993-2001 годах записями или штампами, а также вкладышами в паспорт или справками российских консульских учреждений, указывающими на принадлежность их владельцев к российскому гражданству.
В ряде случаев выдача паспортов иностранным гражданам была как результатом злоупотреблений, так и ошибок со стороны должностных лиц при определении наличия российского гражданства.
При этом речь не идет о лишении российского гражданства, поскольку самой процедуры приема в гражданство Российской Федерации не было.
Факт выдачи паспорта гражданина Российской Федерации иностранному гражданину не свидетельствует о приеме в российское гражданство, на что неоднократно обращал внимание Верховный Суд Российской Федерации.
На решение этой проблемы направлен Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», предусматривающий признание гражданами Российской Федерации лиц, необоснованно получивших до 1 июля 2002 года российский паспорт, а также прием в упрощенном порядке в гражданство Российской Федерации лиц без гражданства, имевших ранее гражданство бывшего СССР, и прибывших для проживания на территорию России до 1 ноября 2002 года.
На сегодняшний день правовой статус урегулирован более чем у 45 тысяч таких лиц.
Ежегодная статистика свидетельствует об уменьшении числа лиц, чей правовой статус следует урегулировать.
В поле зрения находится порядка 5 тысяч таких лиц (срок действия норм Федерального закона заканчивается 31 декабря 2016 года).
Следует также отметить, что 31 июля текущего года вступает в силу Федеральный закон от 1 мая 2016 г. № 124-ФЗ «О внесении изменений в статьи 14 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», уточняющий условия приема в российское гражданство.
В целях реализации данного Федерального закона подготовлен проект указа Президента Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», который в настоящее время проходит процедуру согласования.
Обустройство вынужденных переселенцев и других категорий вынужденно перемещенных лиц
По состоянию на 1 июля 2016 года 9 216 семей вынужденных переселенцев нуждались в государственной поддержке в жилищном обустройстве.
Мероприятия по предоставлению вынужденным переселенцам социальной выплаты на приобретение жилого помещения, удостоверяемой государственным жилищным сертификатом, планируется завершить в 2020 году. На эти цели в 2015-2020 годах запланировано выделить 24,3 млрд рублей.
Следует отметить, что вынужденные переселенцы из Чеченской Республики, в отличие от других категорий вынужденных переселенцев, имели (имеют) право выбора государственной поддержки в жилищном обустройстве наряду с компенсацией за утраченное жилье (ссуда, субсидия, жилые помещения для постоянного проживания, социальная выплата на приобретение жилого помещения).
Постановлением Совета Министров СССР от 7 апреля 1990 г. № 329 «О мерах по оказанию помощи гражданам, вынужденно покинувшим Азербайджанскую ССР и Армянскую ССР», а также Постановлением Совета Министров РСФСР от 13 апреля 1990 г. № 117 «О мерах по оказанию помощи гражданам, вынужденно покинувшим Азербайджанскую ССР и Армянскую ССР» предусматривалось обеспечение указанной категории граждан постоянным или временным жильём на территории Российской Федерации за исключением г. Москвы и Московской области.
В целях выполнения решений Совета Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации Федеральной миграционной службой России в 1994-1997 годах для обустройства лиц, вынужденно покинувших Азербайджанскую ССР и временно размещенных в г. Москве, было выделено 234 квартиры в различных регионах Российской Федерации. На постоянное место жительства выехали 170 семей, в том числе 111 семей, временно размещенных в гостиницах и общежитиях г. Москвы. Однако 73 квартиры не были востребованы, прежде всего, из-за позиции самих граждан, не желавших выезжать за пределы Московского региона.
В соответствии с п. 3 ст. 7 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» жители города Москвы признаются нуждающимися в жилых помещениях при наличии хотя бы одного из оснований, указанных в статье 8 названного Закона, если они в том числе проживают в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет.
В связи с этим из числа вынужденных переселенцев, покинувших Азербайджанскую ССР, только 3 семьи могут реализовать свое право на обеспечение жилыми помещениями в рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 (далее -подпрограмма).
Принимая во внимание, что полномочия по реализации мероприятий данной подпрограммы в отношении вынужденных переселенцев осуществляются Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, полагали бы целесообразным предложить Минстрою России проработать с Правительством г. Москвы с участием МВД России вопрос постановки на жилищный учет вынужденных переселенцев, у которых срок проживания по месту жительства в городе менее 10 лет.
В настоящее время решение жилищных вопросов граждан, вынужденно покинувших Азербайджанскую ССР и не имеющих статуса вынужденного переселенца, должно осуществляться в рамках действующего жилищного законодательства.
Совершенствование регистрационного учета граждан Российской Федерации и незаконного увязывания реализации социальных и других прав граждан с
наличием регистрации
Целью введенного в Российской Федерации в 1993 году института регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства, заменившего институт прописки, является отражение факта нахождения гражданина по месту пребывания либо по месту жительства.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 26 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее - Закон) регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Необходимо отметить, что к жилым помещениям в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации применяются правила, требования и нормы, обеспечивающие жизнедеятельность гражданина. Аналогичные требования к нежилым помещениям отсутствуют.
Кроме того, в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации гражданско-правовые отношения, связанные с урегулированием временного или постоянного проживания гражданина в конкретном жилом помещении, являются первичными по отношению к носящему административный характер регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Предложение о регистрации по месту пребывания или по месту жительства гражданина в нежилом помещении или по адресу работодателя не позволит создать условия для реального планирования развития социально-экономической инфраструктуры города, населенного пункта (транспорт, сады, школы, медицинские организации), так как фактически граждане будут проживать по другим адресам и, возможно, в другом населенном пункте.
Для жилищных организаций будет невозможно осуществлять расчет коммунальных платежей, а собственники жилого помещения могут уклоняться от уплаты налогов за сдачу жилья.
Нарушится система статистического учета населения, которую осуществляет Росстат на основании информации о регистрации по месту пребывания и месту жительства, поступающей из органов регистрационного учета.
Осуществление регистрации граждан по месту пребывания или по месту жительства по адресу работодателя потребует от него введения дополнительных штатных единиц для осуществления регистрационного учета, что будет для него экономически невыгодно и, в свою очередь, исключит заинтересованность в ведении такого учета.
При этом в случае банкротства (ликвидации) предприятия может нарушиться действующая система учета населения.
Кроме того, регистрация граждан по месту пребывания или по месту жительства в помещениях, непригодных для проживания, будет способствовать ущемлению прав человека, его человеческого достоинства и росту числа заболеваний, поскольку позволит только отражать место пребывания граждан, но проживать гражданин в них не сможет.
Таким образом, действующий в настоящее время регистрационный учет населения превратится в учет работников предприятий и организаций, что не соотносится с целями учета населения страны.
МВД России