Обращение ПК-10 к председателям ОНК о создании благоприятных условий для посещения мест принудительного содержания

По итогам рабочего заседания постоянной комиссии по содействию ОНК и реформе пенитенциарной системы было принято решение обратиться ко всем председателям и членам региональных общественно-наблюдательных комиссий с разъяснениями о создании благоприятных условий для посещения мест принудительного содержания.

О создании благоприятных условий для посещения членами ОНК мест принудительного содержания

11 ноября 2014 года состоялось заседание постоянной комиссии по содействию ОНК и реформе пенитенциарной системы Совета при Президенте РФ по правам человека и развитию гражданского общества.

В ходе заседания была изучена ситуация, сложившаяся в некоторых Общественных наблюдательных комиссиях (далее – ОНК), связанная с созданием препятствий в осуществлении полномочий членами ОНК.

Изучение ситуации показало, что члены ОНК зачастую сталкиваются с проблемами при посещении мест принудительного содержания (далее - МПС), которые создаются не только администрациями самих МПС, но и руководством некоторых ОНК.

Одним из ярких примеров этого является ситуация, сложившаяся в Оренбургской области, где членами ОНК был принят регламент (5 голосов - «за», 4 голоса – «против»), который предусматривает возможность посещения мест принудительного содержания только с разрешения и только в присутствии председателя ОНК или его заместителя. Вследствие этого, членам ОНК, которые не смогли получить разрешения у председателя ОНК, было отказано в допуске в исправительную колонию. Представители администрации исправительной колонии прямо сослались на нарушение членами ОНК регламента Кгомисии.

Члены Совета при Президенте РФ по правам человека и развитию гражданского общества считают данную ситуацию недопустимой как не соответствующую действующему законодательству и противоречащую самому смыслу федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", который наряду с общественными наблюдательными комиссиями в качестве самостоятельных субъектов общественного контроля определил и членов общественных наблюдательных комиссий (п. 2 ч. 1 ст. 5 ФЗ №76) и наделил их соответствующими полномочиями, которые члены ОНК вправе осуществлять самостоятельно без какого-либо вмешательства со стороны председателя ОНК и его заместителей. Документом, подтверждающим полномочия члена ОНК, как самостоятельного субъекта общественного контроля, является мандат, который при наличии документа, удостоверяющего личность, а также при предварительном уведомлении территориального органа, в ведении которого находится место принудительного содержания, – является документом, дающим право на беспрепятственный допуск члена ОНК на территорию МПС, для осуществления которого члену ОНК не нужно никакого специального разрешения. При этом следует отметить, что перечень условий для посещения МПС носит исчерпывающий характер.

По мнению членов СПЧ, роль председателя ОНК и его заместителей заключается в организации работы самой комиссии с целью принятия комиссионных решений, определения позиции Комиссии по тем или иным вопросам, информирования СМИ, обеспечения делопроизводства и документооборота, обеспечение деятельности членов ОНК для повышения интенсивности и эффективности их работы. В то же время, категорически недопустимой и противоречащей закону является такая форма администрирования, которая предусматривает разрешение или запрещение посещения мест принудительного содержания, отказ направления уведомления о посещении МПС, запрет на самостоятельное направление оного, что, по сути, является формой запрета посещения.

Вышеуказанные обстоятельства, по мнению членов СПЧ, являются либо следствием неверного понимания сути закона «Об общественном контроле», либо злоупотреблением полномочиями со стороны конкретных председателей региональных общественных наблюдательных комиссий.

Кроме того, недопуск членов ОНК на территорию исправительного учреждения, обоснованный тем, что члены ОНК нарушили свой собственный регламент, также является нарушением закона. Регламент ОНК является исключительно внутренним документом, который определяет порядок работы Комиссии, и не может ограничивать права членов Комиссии, предусмотренные Федеральным Законом.

В частности, ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" определяет, что регламент Общественной наблюдательной комиссии устанавливает порядок:
1) проведения заседаний общественной наблюдательной комиссии, их периодичность и правомочность;
2) подготовки и рассмотрения вопросов на заседании общественной наблюдательной комиссии;
3) принятия и оформления решений общественной наблюдательной комиссии;
4) осуществления иных форм деятельности общественной наблюдательной комиссии в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Кроме того, Положение о ФСИН России, утвержденное Указом Президента РФ от 13.10.2004 г., содержит исчерпывающий перечень нормативно-правовых актов, которыми в своей деятельности должны руководствоваться учреждения ФСИН. Регламенты общественных наблюдательных комиссий в этом списке не значатся.

Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" не предусматривает определение регламентом Комиссии порядка работы другого субъекта общественного контроля – членов ОНК.

Регламент общественной наблюдательной комиссии ни коим образом не является документом, который вправе ограничить членов ОНК в их полномочиях, предусмотренных федеральным законодательством, нормами которого и следует руководствоваться должностным лицам территориальных органов, в ведении которых находятся места принудительного содержания, а также представителям администрации мест принудительного содержания. Ни в одном из федеральных нормативно-правовых актов регламент ОНК не приводится в качестве оснований для решения вопроса о допуске или недопуске членов ОНК в МПС. В случае же, если речь идет о посещении МПС, которые находятся в ведении территориальных органов ФСИН России, то Уголовно-исполнительный кодекс РФ в п. «д» ч. 1 ст. 24 четко определил, что Общественные наблюдательные комиссии и их члены в пределах соответствующих территорий имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения. Следовательно, решение вопроса о допуске или недопуске членов ОНК на территорию исправительного учреждения вообще не относится к компетенции администрации этого исправительного учреждения, за исключением случаев, когда полномочия членов ОНК подлежат ограничению в виду нахождения в МПС его близкого родственника (супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки), а также в случае, если член общественной наблюдательной комиссии является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по уголовному делу, к которому причастно лицо, находящееся в месте принудительного содержания.

Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" лишь в одном случае требует от членов ОНК получать согласие от руководителя федерального органа исполнительной власти или его территориального органа на посещении мест принудительного содержания – в случае действия режима особых условий (ч. 3 ст. 16 ФЗ № 76 от 10.08.2008).

На основании вышеизложенного, Постоянная Комиссия по содействию деятельности ОНК и пенитенциарной реформе Совета при Президенте РФ по правам человека и развитию гражданского общества решили:

1. Рекомендовать членам региональных общественных наблюдательных комиссий детально изучить действующие регламенты на предмет их соответствия федеральному закону от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", и иным федеральным законам, регламентирующим деятельность Общественных наблюдательных комиссий и их членов.

2. В случае выявления несоответствия регламентов действующему законодательству, а также в случае выявления не основанных на законе ограничений полномочий членов ОНК, рекомендовать членам региональных ОНК внести соответствующие изменения в регламенты.

3. Председателям ОНК, регламенты которых предусматривают направление уведомлений в территориальные органы ФСИН и МВД только за подписью председателя ОНК, необходимо рассматривать процедуру направления уведомления как обязанность, неисполнение которой, в каждом случае, влечет за собой нарушение Закона 76-ФЗ.

4. Копию данного письма направить руководству ФСИН России для сведения.