Экспертное заключение на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Электронная версия

Внесенный группой депутатов Государственной Думы ФС РФ законопроект № 895844-6 предусматривает, в частности, дополнение Закона РФ «О средствах массовой информации» рядом норм, целью которых является, в соответствии с пояснительной запиской, «обеспечение прав граждан на свободное получение информации и создание равных возможностей экономической конкуренции для средств массовой информации». В качестве другой  цели правового регулирования указывается «предоставление гражданам возможности знать, кем финансируется деятельность средства массовой информации». С точки зрения авторов законопроекта, он должен также способствовать объективности оценки получаемой информации и расширению возможностей выбора из различных точек зрения, присутствующих в информационном пространстве.

 В частности, согласно предлагаемой новой статье 19² , издатель либо редакция средства массовой информации в случае получения денежных средств или иного имущества от иностранного государства, международной организации, а также находящихся под их контролем организаций, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, лиц без гражданства, граждан Российской Федерации, имеющих гражданство другого государства, обязаны уведомить об этом федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации. Срок уведомления, согласно законопроекту, не более 30 суток с момента получения денежных средств или иного имущества.

Непредставление соответствующей информации влечет наложение административного штрафа, в частности, на юридических лиц – в размере суммы полученных денежных средств.

Таким образом, редакции СМИ обременяются новой обязанностью, неисполнение которой грозит серьезными санкциями. Но, следует отметить, что эта обязанность не имеет прямого отношения к информированию граждан о финансировании СМИ, поскольку, согласно законопроекту, соответствующее уведомление направляется Роскомнадзору. Законопроект при этом не предусматривает обязанности последнего как-либо обнародовать указанную информацию. Даже если такая обязанность подразумевается, каков должен быть механизм ее исполнения – обеспечивающий «гражданам возможности знать, кем финансируется деятельность средства массовой информации»?  Из законопроекта это неясно. Но не менее важно и то, что указанная информация в любом случае будет отражать лишь незначительную часть финансирования соответствующих СМИ: ведь действие законопроекта не распространяется на информацию о доходах от рекламы (в том числе, надо полагать, и рекламы иностранных рекламодателей). А для большинства СМИ доходы от рекламы представляют основной источник финансовых средств. Хорошо, конечно, что законопроект не требует обнародования и этой информации (охраняемой, между прочим, законодательством о коммерческой тайне). Но смысл указанных уведомлений в Роскомнадзор в этой связи выглядит не вполне ясным.

Если оценивать сам по себе предусмотренный законопроектом механизм контроля за соответствующей информацией, то многие его элементы также вызывают сомнение. Что понимается под «получением» издателем и (или) редакцией СМИ денежных средств или имущества?   Охватывается ли этим понятием получение средств или имущества в результате сделок купли-продажи, аренды, лизинга и иных сделок? Что понимается под словом «имущество» применительно к данным отношениям?

Если толковать данные понятия достаточно широко, то редакции многих СМИ будут вынуждены отчитываться за достаточно широкий круг операций, связанных с текущей хозяйственной деятельностью – если учесть, что многие СМИ пользуются оборудованием, купленным у иностранных компаний и ввезенным из других государств.

В этой связи представляется неясным юридическое содержание понятия «организаций, находящихся под контролем» иностранных государств и  международных организаций.  Законопроект не раскрывает его, и поэтому правоприменитель не будет иметь четкого представления о характере предполагаемой связи  между организациями (вероятно, имеются в виду российские организации) и иностранными государствами и международными организациями.

Что касается последних, то среди них есть такие,  которые уже давно и плодотворно сотрудничают с российскими СМИ. Можно упомянуть такие организации, как ЮНЕСКО, Международная организация журналистов, «Ассоциация журналистов в борьбе за мир» и многие другие. Законопроект, во всяком случае, не благоприятствует такому сотрудничеству (если не сказать больше). 

Если же говорить о других целях правового регулирования, о которых можно судить из пояснительной записки, то, тем более, можно сделать вывод о несоответствии этим целям выбранных правовых средств. Представляется, что нет никакой связи между предлагаемым уведомлением соответствующего государственного ведомства о получении финансовых средств от иностранных источников и обеспечением прав граждан на свободное получение информации. Законопроект предусматривает новые основания для применения к СМИ административных штрафов, то есть, для экономического давления. В пояснительной записке, кроме того, говорится, что «неоднократное нарушение средством массовой информации предложенных законопроектом норм будет являться основанием для прекращения судом деятельности данного СМИ». Очевидно, что это лишь сужает пространство свободного получения информации. Разумеется, это никак не способствует и «расширению возможностей выбора из различных точек зрения, присутствующих в информационном пространстве» - на которое, судя по пояснительной записке, также нацелен законопроект.

Тут необходимо отметить и главный порок концепции законопроекта. Он исходит из существования прямой связи между источниками финансирования СМИ или даже отдельными актами финансирования и содержанием публикаций данного СМИ. Но такая связь, как правило, носит весьма сложный и опосредованный характер. Финансируемые одним главным акционером (например, таким как «Газпром Медиа Холдинг») различные СМИ могут выражать подчас полярно противоположные точки зрения. Но, во всяком случае, расширение пространства свободного получения информации может быть обеспечено только диверсификацией источников финансирования СМИ.

Наконец, следует, говоря о законопроекте, напомнить о еще одной важной норме Закона о СМИ, а также о ее исторической основе. Согласно ст. 54 указанного Закона гражданам Российской Федерации гарантируется беспрепятственный доступ к сообщениям и материалам зарубежных средств массовой информации. Данная гарантия обусловлена историческим опытом нашей страны. Как известно, на протяжении нескольких десятилетий, у граждан СССР практически, не было никаких возможностей выбора в национальном информационном пространстве (причем, не только в рамках политического контента, но и в других областях). Лишь информация из иностранных СМИ (получаемая не без труда) могла давать такой выбор,  поскольку в условиях тоталитарного государства все СМИ, финансируемые из  единого источника, выражали точку зрения одной политической группы (формально, руководства одной политической партии). Данная группа оправдывала свое монопольное положение необходимостью ведения идеологической борьбы, в частности, с внешними противниками.

Объективно законопроект представляет собой шаг, возвращающий российские СМИ к этому периоду. Представляется, что он должен быть отклонен.

Настоящее экспертное заключение подготовлено Постоянной комиссией по свободе информации и правам журналистов и утверждено Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования 5 ноября 2015 года.
 

Председатель Совета                                                           М. Федотов