Совет при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека

Совет направил председателю Госдумы Вячеславу Володину экспертное заключение на законопроект о реформе местного самоуправления

14 Марта 2017

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека сегодня направил председателю Государственной думы Вячеславу Володину экспертное заключение на проект федерального закона № 768237-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подготовленный к принятию нижней палатой парламента.

Заключение выражает критическую позицию по отношению к введению нового определения понятия "городской округ", объединению всех поселений, входящих в муниципальные районы, в округа и предложению вместо проведения референдума по выявлению согласия населения на преобразования использовать решение представительного органа муниципального образования.

"Таким образом, конституционный принцип народовластия будет существенно ограничен, местная власть еще более удалится от жителей, конституционное право которых на участие в местном самоуправлении на наиболее приближенном к их повседневным нуждам его базовом поселенческом уровне будет существенно ограничено. К тому же, это значительно ограничит конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", - говорится в экспертном заключении СПЧ.

В документе содержатся сравнения поправок к проекту Федерального закона № 768237-6 , разработанные депутатами Михаилом Терентьевм и Валерием Рашкиным, и, с учетом изложенной оценки, предлагается отклонить поправки Терентьева, рекомендуемые профильным комитетом к принятию, и принять поправки депутата Рашкина, рекомендуемые комитетом к отклонению.


Экспертное заключение на проект федерального закона № 768237-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подготовленный к принятию Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федераци

На заседании Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) 10 марта 2017 г. рассмотрены поправки депутатов Государственной Думы М.Б. Терентьева и В.Ф. Рашкина к принятому в первом чтении проекту федерального закона № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Учитывая рекомендацию Комитета к принятию поправок депутата М.Б. Терентьева, настоящее заключение подготовлено на законопроект в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева (далее - законопроект) в сравнении с поправками депутата В.Ф. Рашкина.

 

1. Предлагаемое законопроектом в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева новое определение понятия «городской округ» не выдерживает критики. Согласно данному определению городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Во-первых, само понятие населенного пункта не определено ни в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), ни в других федеральных законах. В связи с этим, включение в понятийный аппарат федерального закона определения, которое содержит термин, не имеющий собственной легальной дефиниции, не отвечает требованию правовой определенности и вместо цели выявления смысла данного понятия, напротив, еще больше его размывает.

Во-вторых, указанное определение городского округа сформулировано крайне некорректно, поскольку содержит явное внутреннее противоречие. Это противоречие выражается в том, что, с одной стороны, городской округ должен состоять из населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, а с другой, именно в этих населенных пунктах, а не в округе в целом, как следует из текста определения, должно осуществляться местное самоуправление, и именно эти населенные пункты, а не округ в целом, могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

В-третьих, согласно определению городского округа, содержащемуся в действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ (часть 1 статьи 2), городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

С учетом этого, а также исходя из смысла концептуальных положений Федерального закона № 131-ФЗ, касающихся статуса муниципальных образований, городским округом может стать только городское поселение, которое достигло достаточного уровня урбанизации, имеет сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру, необходимую для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа, и т.д. Кроме того, при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения (часть 2 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем, предлагаемое новое определение понятия городского округа не учитывает вышеназванных условий и не согласуется с иными положениями Федерального закона № 131-ФЗ. Так, исходя из предлагаемого определения городского округа, неясно, зачем образовывать городской округ, допускающий наличие в своем составе любых населенных пунктов, в т.ч. и исключительно сельских. Помимо отсутствия логики неясны и задачи, для решения которых образуется такой городской округ.

Частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается такой вид преобразования муниципальных образований, как изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. То есть имеет место прямая взаимосвязь между статусом городского поселения и статусом городского округа при решении вопроса об их преобразовании как муниципальных образований. При этом Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает, например, возможность наделения сельского поселения статусом городского округа, что вполне логично. Однако предлагаемое законопроектом новое определение понятия городского округа, в котором отсутствует указанная взаимосвязь, не согласуется с данным видом преобразования муниципальных образований и ставит под сомнение возможность его практической реализации.

 

2. Законопроектом в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева вводится новый вид преобразования муниципальных образований - объединение всех поселений, входящих в муниципальный район, в городской округ.

В предлагаемой законопроектом новой редакции части 31 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ указано, что муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Однако при таких условиях могут возникнуть абсурдные ситуации, когда, например, с городским округом объединятся все поселения, входившие в состав муниципального района, кроме одного поселения. В этом случае останется муниципальный район, имеющий в своем составе всего одно поселение. При этом следует помнить, что муниципальный район призван выполнять функции межпоселенческого характера (часть 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

Кроме того, исходя из положений части 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, при лишении городского поселения статуса городского округа это городское поселение должно включаться в состав муниципального района. Вместе с тем, данная норма не может быть реализована, если на момент лишения городского поселения статуса городского округа муниципальный район будет упразднен в соответствии с положениями части 31 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции законопроекта.

Рассматриваемый новый вид преобразования муниципальных образований, помимо его «внешних недостатков», перечеркивает всю изначально заложенную законодателем в основу Федерального закона № 131-ФЗ концепцию о двухуровневой системе организации местного самоуправления, где «нижний», самый приближенный к населению уровень представляют городские и сельские поселения, а «верхний» - муниципальные районы, имеющие в своем составе городские и (или) сельские поселения и призванные выполнять функции межпоселенческого характера.

При этом, такой вид муниципального образования, как городской округ (так называемый одноуровневый муниципалитет), был введен законодателем в качестве исключения, когда при наличии у городского поселения достаточного уровня урбанизации, развития городской инфраструктуры, возможности самостоятельного выполнения одновременно поселенческих и районных полномочий и т.п. такое городское поселение может в установленном Федеральным законом № 131-ФЗ порядке наделяться статусом городского округа, который не входит в состав муниципального района.

Впоследствии законодатель в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распространил двухуровневую модель организации местного самоуправления и на крупные городские округа. Для этого были введены два новых вида муниципальных образований: городские округа с внутригородским делением и входящие в их состав внутригородские районы.

При этом, необходимо подчеркнуть, что Федеральный закон № 131-ФЗ в его действующей редакции не предусматривает возможности упразднения муниципальных районов.

Предлагаемая одноуровневая модель местного самоуправления, при которой муниципальный район со всеми входящими в его состав поселениями может преобразовываться в единый городской округ с одновременной ликвидацией таких поселений и муниципального района как самостоятельных муниципальных образований, может рассматриваться как фиктивная форма организации местного самоуправления в муниципальном образовании (городском округе), органы которого фактически не будут подотчетны местному населению, а будут полностью подчинены региональным властям через назначаемого главу городского округа, а депутаты – представители поселений ввиду своей малочисленности (по нормам представительства) в составе представительного органа городского округа не смогут оказывать значимого влияния на принятие решений, наиболее соответствующих интересам своих избирателей, в том числе в части распоряжения средствами окружного бюджета.

Таким образом, конституционный принцип народовластия будет существенно ограничен, местная власть еще более удалится от жителей, конституционное право которых на участие в местном самоуправлении на наиболее приближенном к их повседневным нуждам его базовом поселенческом уровне будет существенно ограничено. К тому же, это значительно ограничит конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации признаваемое и гарантируемое в Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Однако предлагаемая законопроектом одноуровневая модель местного самоуправления при ее повсеместном распространении на территориях субъектов Российской Федерации может нарушить это конституционное положение, относящееся к основам конституционного строя, подменив местное самоуправление (в первую очередь на поселенческом уровне) управленческим придатком региональных властей.

Кроме того, такая одноуровневая модель организации местного самоуправления противоречит позиции Президента Российской Федерации В.В. Путина по вопросу организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Так, в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. Президент отмечал, что «необходимо поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни».

Глава государства также подчеркнул, что считает «важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, до которой любой гражданин, образно говоря, мог бы дотянуться рукой».

Кроме того, В.В. Путин в своей предвыборной программной статье от 6 февраля 2012 г. под названием «Демократия и качество государства» писал, что местное самоуправление «должно оставаться властью «шаговой доступности» - то есть муниципалитеты не должны бездумно укрупняться»: «муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем».

Представляется, что в нынешних условиях, когда «бездумные укрупнения муниципалитетов» при создании огромных городских округов, включающих обширные сельские территории, лесные массивы и т.п.) уже происходят в отдельных регионах страны (в Московской, Магаданской, Калининградской, Свердловской областях, Ставропольском крае) при грубом нарушении норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона № 131-ФЗ, актуальность приведенных высказываний Президента Российской Федерации не только не утрачивается, а многократно возрастает.

 

3. В качестве способа выражения согласия населения на преобразование отдельных видов муниципальных образований законопроект в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева предлагает использовать решение представительного органа муниципального образования вместо выражения такого согласия на референдуме, что явно не учитывает интересы местного населения.

Поскольку объединение двух и более поселений затрагивает важнейшие интересы всех жителей муниципальных образований, принципиально важно создать условия для учета мнения каждого гражданина.

Объединение всех поселений в один городской округ, и тем более - без учета мнения непосредственно населения, существенно ограничивая население в реализации гарантированного статьями 130 и 131 Конституции Российской Федерации права на местное самоуправление, может привести к деградации сельских территорий и как следствие - ускорить вымирание села.

В этой связи представляются обоснованными компромиссные поправки депутата Государственной Думы В.Ф. Рашкина в части 3 и 4 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ о возможности объединения двух и более поселений (в т.ч. с городским округом, а также объединение двух и более внутригородских районов), не влекущих изменение границ иных муниципальных образований, непосредственно с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частями 3, 4, 5, 6 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ.

 

4. Нарушена и процедура рассмотрения законопроекта в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева. Как обоснованно отмечается в повторном заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на рассматриваемый законопроект (подготовленный ко второму чтению, от 22 февраля 2017 г.), принятый в первом чтении законопроект был направлен исключительно на изменение формы получения согласия населения при изменении статуса городского округа, городского и сельского поселения. Однако в тексте законопроекта, подготовленного ко второму чтению, содержатся положения, кардинально изменяющие понятие такого вида муниципального образования, как городской округ, а также устанавливаются новые требования к определению территории городского округа. Кроме того, вводится новый вид преобразования муниципального образования, а именно объединение всех поселений, входящих в муниципальный район, в городской округ.

Таким образом, законопроект в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева дополнен положениями, которые не являлись предметом рассмотрения в первом чтении. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П).

С учетом изложенного, предлагается отклонить поправки к проекту Федерального закона № 768237-6 депутата Государственной Думы М.Б. Терентьева, рекомендуемые Комитетом к принятию, и принять поправки депутата Государственной Думы В.Ф. Рашкина, рекомендуемые Комитетом к отклонению.

13 марта 2017 г.

Заместитель председателя Совета
при Президенте Российской Федерации по
развитию гражданского общества и правам человека Е.А. Бобров

Поделитесь в соцсетях:

© 1993-2017 Совет при Президенте Российской Федерации 
по развитию гражданского общества и правам человека

Ошибка в тексте? Выдели её и нажми:
ctrl + enter