Евгений Бобров рассказал об итогах многолетней работы по разработке предложений, упрощающих регистрацию россиян

Заместитель председателя Совета, глава постоянной комиссии СПЧ по миграционной политике Евгений Бобров рассказал о предварительных итогах работы Совета по выработке предложений в области совершенствования процедур и механизмов, а также упрощения оснований регистрации россиян по месту жительства и месту пребывания.

Заместитель председателя Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, председатель постоянной комиссии СПЧ по миграционной политике Евгений Бобров рассказал о предварительных итогах работы Совета по выработке предложений в области совершенствования процедур и механизмов, а также упрощения оснований для регистрации россиян по месту жительства и месту пребывания.

Так в ходе пяти заседаний межведомственной рабочей группы в 2016 и 2017 годах, а также предшествующей четырехлетней работы Совета по совершенствованию законодательства о регистрационном учете россиян обсуждались четыре магистральные пути решения проблемы обеспечения условий для реализации социальных и гражданских прав граждан Российской Федерации, осуществляемых за счет бюджетных средств по месту жительства.

1. Совершенствование регистрационного учета россиян – расширение его оснований и упрощение процедуры до оснований и процедуры миграционного учета иностранных граждан, чтобы абсолютно все категории россиян имели условия для своей регистрации в помещении по месту проживания.

2. Принятие за основу порядка, более 20 лет существующего в пенсионном обеспечении и в паспортной системе, когда за назначением пенсии (получением паспорта) гражданин обращается с указанием адреса места жительства, подтвержденного регистрацией по месту жительства, при ее отсутствии – адресом регистрации по месту пребывания, а при отсутствии и таковой – по указанному в его заявлении фактическому адресу.

3. Определение допустимых видов документов либо юридических фактов, подтверждающих место жительства граждан, по не зависящим от них причинам не имеющих регистрации в месте проживания, в постановлении Правительства РФ, изданным на основании части 1 ст. 20 Гражданского кодекса РФ. В этой связи нами был разработан проект постановления Правительства РФ «О подтверждении места жительства граждан Российской Федерации в целях реализации ими социальных и гражданских прав, осуществляемых за счет средств бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального бюджета исключительно по месту жительства».

4. Синхронизация создаваемых государственных электронных систем учета населения: Базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, Федеральной государственной информационной системы ведения единого государственного реестра ЗАГС и Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО).

К сожалению, ни по одному из вариантов правозащитникам и представителям различных профильных ведомств пока не удалось прийти к согласованию. Поэтому все промежуточные результаты будут изложены в докладе главе государства, где будет предложено дать поручение Правительству принять исчерпывающие системные меры для решения проблемы. 

О деятельности СПЧ в обеспечении социальных и гражданских прав россиян, не имеющих условий для оформления регистрации в месте проживания

Подведем промежуточные итоги деятельности межведомственной рабочей группы СПЧ по выработке эффективных способов решения социально значимой проблемы обеспечения условий для реализации социальных и гражданских прав граждан Российской Федерации, осуществляемых за счет бюджетных средств по месту жительства.

Актуальность проблемы объясняется тем, что если Вам по любому основанию отказал в регистрации наймодатель снимаемого жилья, владелец общежития не выдал жилищный документ или по причине неприязненных отношений кто-либо из членов семьи нанимателя муниципальной квартиры не согласен Вас регистрировать (например, теща), то Вы никогда не сможете встать на жилищный учет, не получите региональную пенсионную доплату до прожиточного минимума и другие предусмотренные законом пособия, Ваших детей никогда не примут ни в детский сад, ни в школу, и Вы даже не сможете получить удостоверение инвалида о праве на льготы.

Вообще же из наиболее распространенных видов социальных прав Вам будет отказано в реализации почти 100, включая наиболее социально значимые. Более подробная информация - в нашей справке.

И это при том, что уже более 20 лет закон прямо запрещает использовать регистрацию в качестве условия реализации или основания ограничения прав граждан, а место жительства может подтверждаться и другими документами, не обязательно исходящими от органа регистрационного учета. Прежде всего, решением суда об установлении вышеназванного юридического факта.

Кстати, об упомянутом решении суда. Отсутствие в законодательстве полномочных органов и критериев документов о месте жительства россиян, неспособных зарегистрироваться, приводит к множественным случаям вседозволенности и безответственности чиновников.

Так, из материалов обратившегося в СПЧ Уполномоченного по правам человека в Калужской области Юрия Зельникова следует, что в вопросе о действии решения суда об установлении юридического факта места жительства гражданина по конкретному адресу с формулировкой "по настоящее время", т.е. по день вынесения судебного решения, органы социального обеспечения Калужской области занимают позицию о его действительности лишь по состоянию ...на день вынесения решения суда.

Столь буквальное толкование является бесчеловечным и абсурдным, не соответствует ст. 18 Конституции РФ, устанавливающей, что непосредственно действующие права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, а также статьям 7, 39, 46, 55 (часть 3) Конституции РФ.

К тому же, срок составления судом мотивированного решения составляет 5 дней, а не будучи обжалованным, оно вступает в законную силу еще через месяц (часть 2 ст. 199, часть 2 ст. 321 Гражданского процессуального кодекса РФ). В случае обжалования - лишь после рассмотрения судом апелляционной инстанции, после чего еще несколько дней уходит на подготовку мотивированного апелляционного определения и пересылку дела в суд первой инстанции, который и выдает решение с отметкой о вступлении в законную силу. Получить вступившее в законную силу решение до этого времени невозможно.

Несмотря на крайнюю актуальность этой проблемы со времен отмены крепостного права и введения прописки, обсуждение показало, что она много лет не интересует практически ни один государственный орган, по своим полномочиям прямо обязанный обеспечивать все социальные права абсолютно всех россиян. Разве что Минкомсвязь России разработала законопроект о возможности обращения за любыми государственными услугами через портал Госуслуг по экстерриториальному принципу (т.е. независимо от наличия регистрации в месте обращения).

Представители Правительства Москвы и Московской области постоянно ссылались на недопустимость расходования своих бюджетных средств на финансирование социального обеспечения граждан, которые в связи с отсутствием местной регистрации будто бы вообще не являются жителями Москвы и Подмосковья. Эта циничная позиция противоречит и федеральному законодательству, и Уставам Москвы и Московской области, не увязывающим место жительства граждан исключительно с его регистрацией паспортной службой. К тому же, начальник паспортной службы не указан ни в статье 27 Конституции РФ, ни в статье 20 Гражданского кодекса РФ, определяющими понятие места жительства и гарантирующими возможность его выбора вне зависимости от последующего подтверждения чиновниками паспортной службы.

В ходе пяти заседаний рабочей группы 2016 - 2017 гг., а также предшествующей четырехлетней работы СПЧ по совершенствованию законодательства о регистрационном учете россиян (http://old.president-sovet.ru/structure/gruppa_po_migratsionnoy_politike/materialy/Предложения%20СПЧ%20по%20миграции%20и%20документам%20итог.pdf), обсуждались следующие магистральные пути решения проблемы:

1. Совершенствование регистрационного учета россиян – расширение его оснований и упрощение процедуры до оснований и процедуры миграционного учета иностранных граждан, чтобы абсолютно все категории россиян имели условия для своей регистрации в помещении по месту проживания.

В данной части Администрация Президента РФ согласилась с позицией МВД России о преждевременности изменений в связи с необходимостью анализа практики применения закона о запрете "резиновых домов".

2. Принятие за основу порядка, более 20 лет существующего в пенсионном обеспечении и в паспортной системе, когда за назначением пенсии (получением паспорта) гражданин обращается с указанием адреса места жительства, подтвержденного регистрацией по месту жительства, при ее отсутствии – адресом регистрации по месту пребывания, а при отсутствии и таковой – по указанному в его заявлении фактическому адресу. При этом в двух последних случаях у него отбирается подписка о неполучении соответствующего социального блага по другому (в т.ч. прежнему) месту жительства. Далее органом социального обеспечения может проводиться проверка отсутствия реализации гражданином соответствующего права по прежнему месту жительства с последующим принятием мер по взысканию необоснованно полученного социального блага.

Данный подход предпочтителен как наиболее простой и длительное время эффективно зарекомендовавший себя на практике. Следует определить механизмы предотвращения возможного злоупотребления правом недобросовестными лицами.

3. Определение допустимых видов документов либо юридических фактов, подтверждающих место жительства граждан, по не зависящим от них причинам не имеющих регистрации в месте проживания, в постановлении Правительства РФ, изданным на основании части 1 ст. 20 Гражданского кодекса РФ. В этой связи нами был разработан проект постановления Правительства РФ «О подтверждении места жительства граждан Российской Федерации в целях реализации ими социальных и гражданских прав, осуществляемых за счет средств бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального бюджета исключительно по месту жительства».

Этот подход менее предпочтителен из-за повышенной сложности и проблематичности указания всех критериев основных документов и юридических фактов, подтверждающих место жительства, а также наличием вопросов юридической техники. В частности, возражая на это предложение, Минюст России сослался на отсутствие у Правительства РФ законных полномочий принимать такое постановление и недопустимость регулировать столь значимые отношения подзаконным правовым актом (требуется отдельный закон).

4. Синхронизация создаваемых государственных электронных систем учета населения:

- Базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 05.01.15 № 4). Оператор - МВД России. Завершение создания планируется к 1 января 2019 г., сейчас ею охвачено 60 % населения;

- Федеральной государственной информационной системы ведения единого государственного реестра ЗАГС. Оператор - ФНС России. Другие госорганы смогут получать сведения из реестра через систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). На базе сведений реестра ЗАГС будет формироваться Государственный регистр населения Российской Федерации;

- Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО). Цель создания системы - усовершенствовать учет прав граждан на социальное обеспечение, меры социальной поддержки, гарантии, выплаты и компенсации, установленные законодательством, снабдить соответствующей информацией самих граждан и чиновников. Оператор - Пенсионный фонд РФ. Завершение создания планируется к 2019 г. В 2016 г. был запущен пилотный проект для тестирования прототипа - в Калуге, Башкирии и Алтайском крае. В 2017 г. планируется подключение к системе всех внебюджетных фондов (ПФР, ФСС, ФОМС) и ряда министерств и ведомств, а в 2018 г. работать с ней будут уже все федеральные и региональные органы власти (см. "Коммерсант", 17.02.17 г.).

Рабочей группе пока не удалось выработать единый согласованный способ решения проблемы отсутствия средств правовой защиты социальных и гражданских прав граждан, по не зависящим от них причинам не имеющим условий для своей регистрации.

В связи с этим, промежуточные результаты деятельности рабочей группы будут изложены в докладе главе государства, где мы предложим дать поручение Правительству РФ принять исчерпывающие системные меры для решения вышеназванной системной проблемы по возможности с личной персональной ответственностью руководителей профильных органов власти, на которых возложены полномочия по беспрепятственной реализации социальных и других прав граждан.

После этого СПЧ вернется к дальнейшей проработке данной проблемы в формате указанной межведомственной рабочей группы.