МВД и ЦИК России планируют подписать соглашение о сотрудничестве, в котором будут учтены рекомендации Совета

Рекомендации Совета по итогам специального заседания на тему: "Гражданское участие в мониторинге избирательного процесса"

• Загрузить (233,06 КБ)

РЕКОМЕНДАЦИИ

Совета при Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества и правам человека,

по итогам 48-го специального заседания на тему:

«Гражданское участие в мониторинге избирательного процесса»

16 мая 2016 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) провел специальное заседание на тему: «Гражданское участие в мониторинге избирательного процесса». Заслушав на заседании доклады и сообщения представителей общественных организаций, занимающихся общественным наблюдением на выборах и референдумах, а также экспертов в области избирательного права и процесса Совет констатирует следующее.

1. Открытость, конкурентность и легитимность выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства сегодня выходят на первый план. В российском обществе сформирован запрос на свободные и прозрачные выборы, а значит, на объективный и деполитизированный общественный контроль на всех этапах избирательного процесса, на достижение высокой легитимности представительных органов власти. Опыт показывает, что контроля, осуществляемого посредством наблюдателей, назначаемых кандидатами и избирательные объединения, для достижения обозначенных целей явно недостаточно. Необходимо усиливать общественный контроль за соблюдением избирательных процедур с участием представителей СМИ, формировать новые механизмы наблюдения, осуществляемого реально независимыми, политически не ангажированными гражданскими активистами при координирующей роли профильных общественных объединений.

2. Прошедшие в последние годы выборы нередко сопровождались явлениями, которые подрывали доверие граждан к данному институту. Среди таких явлений: необоснованные отказы в регистрации кандидатов; использование административного ресурса, в том числе воспрепятствование ведению законной предвыборной агитации; нарушение прав членов избирательных комиссий с совещательным голосом, наблюдателей и представителей СМИ вплоть до необоснованного удаления их с избирательных участков и даже избиения неустановленными лицами при невмешательстве полиции; составление повторных протоколов в отсутствии наблюдателей и другие действия, вызывающие обоснованные подозрения в фальсификациях; неэффективность расследования подобных правонарушений и преступлений правоохранительными органами.

3. Совет отмечает важную роль участия гражданского общества в наблюдении на выборах и референдумах, организуемых и проводимых избирательными комиссиями. Контроль со стороны общественности, проводимый в рамках, предусмотренных законом, способствует повышению легитимности выборов, увеличивает доверие к ним со стороны граждан, повышает качество работы избирательных комиссий. Однако ряд общественных объединений, ставящих своей задачей наблюдение на выборах, в последние годы подвергаются жесткому давлению под тем предлогом, что они якобы привлекают иностранных доноров для финансирования своей работы. Естественно, вмешательство иностранных государств в наши внутриполитические дела недопустимо, но преследование профильных общественных объединений в условиях сомнительности предъявляемых к ним претензий, не способствует повышению доверия граждан к выборам.

4. Совет отмечает, что использование на выборах Президента РФ 2012 года камер видеонаблюдения способствовало повышению открытости избирательного процесса и доверия граждан к выборам. Однако в дальнейшем при проведении избирательных кампаний значительная часть ранее установленных видеокамер не использовалась, хотя, как правило, избирательные участки располагались в тех же помещениях, что и в 2012 году.

5. Совет отмечает, что изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2016 году, с одной стороны, позволяют решить некоторые накопившиеся проблемы, а с другой – могут на практике породить нежелательные конфликты. Это касается, в частности, норм о судебном удалении наблюдателей, об аккредитации журналистов, работающих на избирательных участках в день голосования, о необходимости предварительного извещения комиссий о намерении наблюдателя присутствовать на избирательном участке, об исключении возможности для наблюдателя осуществлять контроль на разных участках и т.д. Отсюда следует необходимость особого внимания к процессу формирования практики применения новых норм избирательного законодательства.

В связи с изложенным Совет рекомендует следующее:

1. Совет призывает Правительство Российской Федерации оказать содействие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в решении вопросов о возвращении камер видеонаблюдения (с прямой трансляцией их видео- и аудиопотока в сеть Интернет и обеспечением последующего хранения информации) на максимально возможное число избирательных участков, а также об оснащении этими камерами помещений территориальных избирательных комиссий, где производится прием протоколов участковых избирательных комиссий. Кроме того, Совет рекомендует ЦИК России облегчить доступ граждан к видеозаписям указанных камер.

2. Совет рекомендует Центральной избирательной комиссии Российской Федерации совместно с политическими партиями, общественными объединениями, ведущими мониторинг выборов, экспертами, а также при необходимости с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Генеральной прокуратурой России, Следственным комитетом России – принять или уточнить ряд нормативных правовых актов, инструкций, рекомендаций по следующим вопросам:

2.1. порядок проверки подписных листов в поддержку выдвижения кандидатов и списков кандидатов: следует исключить возможность признания подписей избирателей недействительными из-за ошибок в адресных базах данных или из-за ошибок в запросах информации из адресных баз данных, а также из-за заключений экспертов-почерковедов, носящих вероятностный характер;

2.2. порядок взаимодействия избирательных комиссий и правоохранительных органов по пресечению нарушений правил ведения предвыборной агитации: следует более четко сформулировать гарантии обеспечения прав всех участников избирательного процесса при проведении встреч кандидатов с избирателями, и при распространении агитационных печатных материалов, чтобы исключить возможность произвольных и необоснованных действий сотрудников правоохранительных органов (разгон встреч с избирателями как не согласованных публичных мероприятий, изъятие тиражей законно оформленных листовок, срыв плакатов и т.п.);

2.3. порядок взаимодействия избирательных комиссий и правоохранительных органов в период голосования и подсчета голосов: необходимо в соответствующих ведомственных актах более четко сформулировать положения о взаимодействии должностных лиц, находящихся на избирательном участке, в целях обеспечения оперативного пресечения наиболее опасных нарушений, в том числе: вбросов бюллетеней, групповых «карусельных» голосований, многократных голосований, повреждения избирательной документации и оборудования, - а также для обеспечения эффективной защиты прав членов избирательных комиссий, наблюдателей и представителей СМИ;

2.4. порядок аккредитации представителей средств массовой информации в избирательных комиссиях: следует обеспечить максимальное соответствие этого порядка правам и обязанностям журналистов, закрепленным законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, с тем чтобы он не препятствовал реализации журналистами своих профессиональных функций как лиц, выполняющих общественный долг, способствовал повышению открытости избирательного процесса;

2.5. порядок удаления наблюдателей с избирательных участков на основании судебного решения: следует предусмотреть право наблюдателя оставаться на избирательном участке до получения участковой избирательной комиссией вступившего в законную силу судебного решения об удалении наблюдателя;

2.6. порядок рассмотрения и расследования заявлений о фальсификациях и других грубых нарушениях избирательных прав граждан: следует предусмотреть организационные и нормативно-правовые меры для обеспечения оперативного и эффективного расследования фактов нарушения избирательного законодательства.

3. Совет рекомендует Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации – при формировании и изменении составов нижестоящих избирательных комиссий включать в них хорошо зарекомендовавших себя активистов общественных объединений, занимающихся наблюдением на выборах, и не включать лиц, скомпрометировавших себя в глазах общественного мнения.

4. Совет обращается к ЦИК России и нижестоящим избирательным комиссиям с предложением заблаговременно до дня голосования установить контакт с профильными общественными объединениями, занимающимися наблюдением на выборах, провести «круглые столы» со всеми заинтересованными участниками избирательного процесса с целью согласования спорных вопросов и обсуждения возможностей совместного разрешения конфликтов, возникающих между наблюдателями и избирательными комиссиями. Необходимо также своевременное и точное информирование избирателей о месте нахождения избирательных комиссий всех уровней, а также о границах избирательных округов, особенно в случае их изменения.

5. Совет считает удачным опыт работы мобильных мониторинговых групп, действовавших в единый день голосования в 2015 г. в трех регионах страны, и предполагает расширить масштаб этой работы в ходе избирательной кампании 2016 г. Задачи мобильных мониторинговых групп должны включать контроль за соблюдением прав избирателей и наблюдателей, а также других участников избирательного процесса, содействие урегулированию возможных конфликтов. В связи с этим Совет обращается к Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с просьбой оказать содействие работе мобильных мониторинговых групп на избирательных участках и в избирательных комиссиях всех уровней. Совет также обращается к международным миссиям наблюдения, которые будут присутствовать на выборах в Российской Федерации 18 сентября 2016 года, с предложением обмениваться информацией с мобильными мониторинговыми группами.

6. Учитывая, что в Конституционный Суд Российской Федерации поданы запросы о конституционности ряда новелл Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (об аккредитации журналистов и о лишении граждан права на наблюдение за выборами), Совет обращается к экспертам в области избирательного права с просьбой направить в Совет свои научные заключения по данному вопросу для последующей передачи их в Конституционный Суд Российской Федерации.

7. Совет обращается к Министерству юстиции Российской Федерации с настоятельной рекомендацией пересмотреть решение об отказе Ассоциации НКО «В защиту прав избирателей «ГОЛОС» и МОФ «Голос-Урал» в исключении их из реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, так как данные организации фактически не имели иностранного финансирования (это отражено в постановлении Конституционного Суда РФ № 10-П от 8 апреля 2014 г., в определении Конституционного Суда РФ № 1006-О-Р от 14 мая 2015 г., а также в актах ведомственных проверок, выводы которых не соответствуют реальным бухгалтерским документам). Кроме того, Совет обращается к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации Т.Н.Москальковой с просьбой направить в суд ходатайства о проверке вступивших в законную силу судебных актов, которыми наложены многотысячные штрафы на Ассоциацию НКО «В защиту прав избирателей «ГОЛОС», МОФ «ГОЛОС-Урал», МОФ «Голос-Поволжье» и гражданку Кузьмину Л.Г.

Настоящие Рекомендации приняты Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования « 24 » июня 2016 г.

Председатель Совета                                                   М.Федотов

Особое мнение Борисова И.Б.
к Рекомендациям
Совета при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека,
по итогам 48-го специального заседания на тему «Гражданское участие в мониторинге избирательного процесса»

Несомненно, принятые Советом Рекомендации по итогам 48-го специального заседания, прошедшего 16 мая 2016 года, на тему «Гражданское участие в мониторинге избирательного процесса» являются большим прорывом в подходах Совета к такому сложному общественно-политическому явлению, как выборы, на которых заинтересованные стороны для получения политических дивидендов готовы идти на любые ухищрения и приносить любые жертвы, вплоть до нанесения ущерба самой идеи демократического института воспроизводства властных институтов.

Вопреки авторитарному стилю организации работы постоянной комиссии СПЧ по избирательным правам и благодаря сохранившимся в Совете демократическим традициям удалось переломить позицию, изначально предложенную в качестве рекомендаций  Совета и сводящуюся к критике законодательства. Что на взгляд экспертов и специалистов, выступивших на заседании 16 мая, могло бы быть воспринято, как попытка отвлечь Совет от комплексного и деполитизированного мониторинга предстоящих выборов депутатов Государственной Думы 7-го созыва. Не исключаю, что именно по этой причине было сорвано плановое заседание постоянной комиссии по избирательным правам накануне специального заседания СПЧ.

Благодаря специалистам, экспертам, правозащитникам, выступившим на специальном заседании Совета, посвященному мониторингу предстоящих выборам, а также воле и терпению нашего председателя М.А.Федотова, предоставившего слова всем желающим (заседание продлилось 4,5 часа) нам удалось продвинуться в направлении содействия реализации избирательных прав граждан.

К сожалению, далеко не все предложения, прозвучавшие на спецзаседании Совета, были включены в Рекомендации.    Высказанные опасения о том, что «зачастую общественный контроль через институт наблюдателей, эксклюзивное право назначать которых имеют только кандидаты и избирательные объединения, в руках политиков превращается в инструмент борьбы за власть», были тщательно вычищены из наших рекомендаций (голосования не проводилось).  Однако результаты этой скрытой борьбы проявляются уже сегодня, когда видно, что ущерб нанесен доверию граждан к демократическим институтам государства и российской избирательной системе в целом.

По непонятным причинам были проигнорированы (даже не выносились на голосование) следующие предложения, прозвучавшие на заседании 16 мая и, на мой взгляд, заслуживающие внимания:

1.                     По завершению выборов 18 сентября 2016 года провести анализ избирательного законодательства с учетом правоприменительной практики и представить свои предложения и замечания, направленные на оптимизацию реализации и дополнительную защиту избирательных прав и свобод наших граждан, Президенту РФ, ЦИК РФ, в Федеральное Собрание РФ.

2.                     Рекомендовать ЦИК России, комиссиям субъектов РФ, окружным и территориальным избирательным комиссиям теснее взаимодействовать с институтами гражданского общества. При организации учебы и подготовки членов избирательных комиссий задействовать и приглашать представителей профильных общественных организаций и институтов гражданского общества. Приглашать представителей мониторинговых групп на заседания комиссий по рассмотрению жалоб и происшествий, свидетелями которых они являлись. 

3.                     Верховному суду РФ совместно с ЦИК РФ дать свои разъяснения по применению нормы, связанных с удалением с избирательного участка по решению суда. 

4.                     Предложить политическим партиям и кандидатам заключить соглашение об организации наблюдения и о подготовке наблюдателей совместно с институтами гражданского общества на основе общепризнанных демократических принципах.

5.                     Предложить ЦИК РФ и ФСИН рассмотреть вопрос о выработки соответствующего порядка проведения предвыборной агитации на территории следственных изоляторов.

6.                     Процесс формирования избирательных комиссий, а также ротацию их членов сделать более открытым, предусматривающий возможные общественные обсуждение  кандидатур и  широкую дискуссию. 

Мое предложение с призывом к международным миссиям наблюдения обмениваться информациям и строить свою работу открыто и объективно в окончательной редакции (без моего согласия) было отрихтовано под сегмент «поставки информации» для Западных миссий. Западные наблюдательные миссии с удовольствием забирают все «самое-самое» и взамен долго рассказывают про демократию. Так РОИИП с 2011 года безрезультатно пытается получить от БДИПЧ ОБСЕ полные данные о результатах наблюдения в России (ОБСЕ создано, в том числе и для обмена информацией). Даже помощь ЦИК России и МИД России в этом вопросе не помогла «рассекретить» данные (о персональных речи не идет), собранные краткосрочными наблюдателями БДИПЧ ОБСЕ (в т.ч. и на деньги российских налогоплатильщиков) на общенациональных выборах в России в 2011 и в 2012 годах и на основе которых строилось итоговое заключение миссии.

Для справки. Полный текст моего предложения в Рекомендации, который подвергся ревизии:   Совет обращается к международным миссиям наблюдения, которые будут присутствовать на выборах в Российской Федерации 18 сентября 2016 года с предложением обмениваться информацией и строить свою работу по наблюдению за выборами максимально прозрачно, открыто, объективно и деполитизированно в соответствии с принципами, закрепленными в Декларации Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств».

К сожалению, реальные проблемы проведения избирательных процедур и наблюдения за ними, которые по силам было бы решить Совету, как специализированному правозащитному институту гражданского общества,  остались за рамками наших предложений. В пылу баталий мы даже не приблизились к их разрешению (хотя об этом мы четко указывали в рекомендациях по результатам мониторинга Единого дня голосования 13 сентября 2015 года).

Речь идет о конфликте интересов, обусловленном решаемыми задачами, двух субъектов избирательного процесса – членами комиссий (задача - организовать и провести выборы) и наблюдателями (задача - получить максимум информации о процессе). Кстати, наибольшее число конфликтных ситуаций на выборах 13 сентября 2015 года возникало именно при взаимодействии  этих двух неотъемлемых институтов демократических выборов, о чем мы также указывали в отчете.

А ведь подумать есть над чем. И надеюсь, что СПЧ сможет заняться этим вопросом, несмотря на его отсутствие в рекомендациях. Речь о следующем.

В действующем российском законодательстве наблюдателю предоставлен достаточно широкий в трактовках перечень полномочий, что зачастую и является источником конфликтных ситуаций. Ведь каждая сторона трактует нормы, исходя из поставленных ей задач.

Так наблюдатель имеет право:

- знакомиться со списком избирателей. Как, когда, с какого расстояния? – ответы на эти вопросы у каждого свои.

- знакомиться с реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в избирательной комиссии открепительными удостоверениями. Опять вопросы: Можно ли пересчитывать открепительные удостоверения и как часто (один раз в час, в два или в три?),

- знакомиться с  реестром заявлений (устных обращений) о голосовании вне помещения для голосования. Возникает вопрос: можно ли проверять подлинность заявки и оспаривать ее?

- наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателям Вопрос: можно ли заглядывать в паспорт и сверять подпись?

- наблюдать за подсчетом числа избирателей, внесенных в список избирателей. Вопрос как? Если наблюдателям отведены специальные места, с которых не читаются надписи. Можно ли вставать? Можно ли требовать считать вслух?

- наблюдать за подсчетом голосов избирателей на расстоянии и в условиях, которые обеспечивали бы ему возможность видеть содержащиеся в избирательных бюллетенях отметки избирателей. У каждого свое видение «обеспечения условий» и об этом мы говорим на каждых выборах.

- обращаться с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования к председателю участковой избирательной комиссии. У некоторых наблюдателей предложения могут возникать каждые пять минут. Можно ли повторно с одним и тем же? Закон не запрещает ни первое, ни второе   

- и т.д. и т.п.

Видно, что конфликт связан с трактовкой закона и он реально существует.      

Однако нас увели от решения конкретных проблем, с которыми мы столкнемся уже через два с половиной месяца, сохранив саму возможность потенциального возникновения конфликтных ситуаций на избирательных участках.

Если на сцене весит ружье – оно обязательно выстрелит.

Задача Совета – это разрешение конфликтных ситуаций, недопущение выстрелов (даже холостых).

Поэтому, несмотря на то, что Рекомендации Совета больше выглядят как «холостой выстрел», я полагаю, что мы добились главного – у нас есть понимание необходимости мониторинга выборов и есть способности договариваться ради достижения нашей главной цели – благополучия нашего общества.

Надеюсь, что у нас есть еще время для подготовки к объективному общественному мониторингу выборов депутатов Государственной Думы 7-го созыва в интересах дальнейшего поступательного развития российской избирательной системы.

И.Б.Борисов

Отзыв МВД России