Конституционный суд поддержал позицию Совета в деле о решении ЕСПЧ об участии в выборах осужденных

"Конституционный суд нашел правовой путь для разрешения спорной ситуации. Мы решением удовлетворены, - заявил  представлявший позицию Совета на заседании 31 марта член СПЧ Илья Шаблинский. - На мой взгляд, КС учел в своем решении и нашу позицию, и сохранил возможность для граждан России и дальше обращаться в Европейский суд по правам человека".

Конституционный суд Российской Федерации поддержал позицию Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по делу об исполнении решения ЕСПЧ об участии в выборах заключенных (постановление Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года "Анчугов и Гладков против России").

На заседании КС РФ, состоявшемся 31 марта, позицию правозащитников представлял член СПЧ, председатель постоянной комиссии по избирательным правам Илья Шаблинский. 

"Конституционный суд нашел правовой путь для разрешения этой спорной ситуации. Мы этим решением удовлетворены", - заявил, комментируя постановление, Шаблинский.

"На мой взгляд, КС учел в своем решении и позицию президентского совета, и сохранил возможность для граждан России и дальше обращаться в Европейский суд по правам человека", - добавил он.

Поприветствовал решение и глава СПЧ Михаил Федотов.

"Я рад, что Конституционный суд поддержал позицию Совета в данном деле", - сказал он в интервью ТАСС. 

Председатель Совета подчеркнул, что ЕСПЧ не ставил вопрос об изменении Конституции РФ.

"Европейский суд ставил вопрос не об изменении Конституции России, а о возможности дифференцированного толкования конституционной нормы, запрещающей заключенным участвовать в выборах. Это не первый раз, когда СПЧ работает с КС, не всегда КС поддерживает нашу позицию, но в данном случае поддержал, и мы приветствуем это решение", - заявил Федотов.

История вопроса

В деле Сергея Анчугова и Владимира Гладкова ЕСПЧ пришел к выводу о нарушении российскими властями статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на свободные выборы. По мнению Страсбургского суда, закрепленное частью 3 статьи 32 Конституции РФ ограничение права голоса носит абсолютный, автоматический и недифференцированный характер. Оно касается всех лиц, отбывающих по приговору суда наказание в виде лишения свободы, распространяется на весь период отбывания такого наказания вне зависимости от тяжести и вида совершенного преступления, срока назначенного наказания и иных индивидуальных обстоятельств. Исходя из этого, ЕСПЧ предложил Российской Федерации обеспечить участие заключенных в выборах посредством политического процесса или путем толкования норм Конституции компетентными органами (в первую очередь - Конституционным Судом РФ) в гармонии с положениями Конвенции.

Позиция заявителя

В своем запросе в Конституционный Суд  РФ Министерство юстиции РФ, опираясь на заключение Центризбиркома, просит признать невозможность исполнить в соответствии с Конституцией РФ постановление ЕСПЧ и предоставить право голоса осужденным, содержащимся в местах лишения свободы. По мнению ведомства, вывод Европейского Суда о недопустимости безоговорочного ограничения активного избирательного права таких граждан вступает в противоречие со статьей 32 (часть 3) Конституции РФ. Минюст считает, что согласие с позицией ЕСПЧ и предоставление заключенным права голоса на выборах нарушило бы положения Конституции РФ о её высшей юридической силе и приоритете над любыми другими правовыми актами (статья 15, часть 1 и статья 79).

Позиция Суда

КС РФ исходил из того, что Россия была и остается составной частью европейского правового пространства, которое предполагает равноправный диалог и готовность к компромиссу. Конституционный Суд всегда играл ведущую роль в интеграции позиций ЕСПЧ в российскую правовую систему.

При этом КС РФ признал невозможным исполнение постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» в части общих мер, предполагающих внесение в российскую правовую систему изменений, которые позволяли бы ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, содержащихся в местах лишения свободы. Предписание статьи 32 (часть 3) Конституции РФ носит императивный характер и распространяется на всех таких осужденных.
Также КС РФ признал возможным и реализуемым в российском законодательстве и судебной практике исполнение постановления ЕСПЧ в части мер общего характера, направленных на обеспечение справедливости, соразмерности и дифференцированности применения ограничений избирательных прав осужденных (заключенных). В соответствии со статьей 32 (часть 3) Конституции РФ и конкретизирующими её положениями Уголовного кодекса РФ, по общему правилу, исключается назначение наказания в виде лишения свободы и тем самым ограничение права голоса граждан, совершивших впервые преступления небольшой тяжести, при том что за более серьезные преступления лишение свободы и, следовательно, запрет на участие в выборах в качестве избирателя применяется только в случае, если менее строгий вид наказания не может обеспечить достижение целей уголовной ответственности.

КС РФ отметил также, что федеральный законодатель вправе оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы (в частности, в колонии - поселении) в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы, но не влекущие ограничения избирательных прав.

КС РФ признал невозможным исполнение мер индивидуального характера в отношении граждан Анчугова (осужден за убийство, кражи, мошенничество) и Гладкова (осужден за убийство, разбой, участие в организованной преступной группе), которые были приговорены к смертной казни, замененной впоследствии 15-ю годами лишения свободы. Они были осуждены  за совершение особо тяжких преступлений, а, значит, заведомо не могли рассчитывать на доступ к активному избирательному праву ни по Конституции РФ, ни по международным правовым стандартам.
 

Позиция Совета

1. Как следует из представленных материалов, основанием для  запроса в Конституционный Суд в соответствии со статьей 104-1 Федерального закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» явилось заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 января 2015 г. В этом заключении, в частности, указывается на невозможность исполнения постановления Европейского суда по правам человека по делу «Анчугов и Гладков против России» от 4 июля 2013 г. в связи с тем, что указанное постановление ЕСПЧ основано на положениях Конвенции о защите прав человека и гражданина (статья 3 Протокола № 1) в истолковании, которое расходится с Конституцией Российской Федерации.  В указанном заключении Центральной избирательной комиссии РФ также  говорится, что «согласие Российской Федерации на исполнение такого постановления означало бы нарушение ею статей 15 (часть 1), 32 (часть 3) и 79 Конституции Российской Федерации либо – в силу ее статьи 135 – необходимость принятия новой Конституции Российской Федерации».

По мнению Совета, для решения вопроса о правовых возможностях исполнения указанного решения Европейского Суда необходимо, прежде всего, уточнить суть данного решения, а также то, что понимает ЕСПЧ под исполнением его решения.

2. Как известно, в деле «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» Европейский Суд по правам человека толковал норму части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой «не имеют права избирать и быть избранными граждане, …содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».

В резолютивной части анализируемого постановления ЕСПЧ говорится: «Суд постановил, что имело место нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции». Данная статья Конвенции от 4 ноября 1950 г. о защите прав человека и основных свобод содержит следующую норму:  «Высокие договаривающиеся стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».

Позиция ЕСПЧ, основывающаяся на истолковании данной нормы,  раскрывается в мотивировочной части постановления: «В тех случаях, когда лишение активного избирательного права  автоматически и не дифференцированно применяется к группе лиц, исключительно на том основании, что они отбывают наказание в виде лишения свободы, независимо от срока наказания, а также независимо от характера и тяжести их преступлений и их индивидуальных обстоятельств, это несовместимо со статьей 3 Протокола № 1».

Таким образом, постановление ЕСПЧ касается, во-первых, только парламентских выборов, то есть выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, тогда как часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации касается активного и пассивного избирательного права в целом. Во-вторых, ЕСПЧ усматривает противоречие со статьей 3 Протокола № 1 не в самой конституционной норме, а в том, что она применяется автоматически и без всякой дифференциации.

3. Европейский Суд в своем постановлении разъяснил, каким он видит исполнение своего решения.  ЕСПЧ не требует внесения изменений в Конституцию Российской Федерации или принятия закона, противоречащего Конституции Российской Федерации. Напротив, в постановлении говорится: «Суд принимает во внимание довод властей Российской Федерации о том, что обжалуемое ограничение закреплено в главе Конституции Российской Федерации, внесение поправок в которую или пересмотр которой может потребовать осуществления особенно сложных процедур… Именно государство-ответчик определяет под контролем со стороны Комитета министров, те средства, которые будут использоваться в рамках национальной правовой системы для выполнения обязательств по статье 46 Конвенции. Государство-ответчик может рассмотреть все возможные пути в этом отношении, и принять решение о том, может ли соответствие со статьей 3 Протокола №1 быть достигнуто посредством каких-либо форм политического процесса или путем гармоничного толкования Конституции Российской Федерации компетентными органами – в первую очередь, Конституционным Судом Российской Федерации, - в свете положений Конвенции,  чтобы…избежать каких-либо коллизий между ними».

Таким образом, в качестве главного средства исполнения своего постановления ЕСПЧ рассматривает возможное толкование анализируемой нормы Конституционным Судом Российской Федерации. Как отмечает французский правовед Франсуаза Тюлькенс (Françoise Tulkens), цель судебного акта ЕСПЧ находится в практической плоскости: «решение Европейского суда по правам человека – это не самоцель, но обещание перемен в будущем, начало процесса, который должен позволить правам и свободам войти в действительность» (F.Tulkens, L’exécution et les effets des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme. Le rôle du judiciaire. / Cour européenne des droits de l’homme, Dialogue entre juges, Conseil de l’Europe, Strasbourg, 2006, p. 12). И принципиально важно, чтобы этот процесс формирования новых подходов к пониманию и реализации прав человека проходил в конструктивном диалоге между Европейским Судом по правам человека и Конституционным Судом Российской Федерации.

Постановление ЕСПЧ, а, значит, и международные обязательства Российской Федерации, будут считаться исполненными, если Конституционный Суд Российской Федерации даст толкование норме части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации – толкование, которое, исходя из смысла данного предписания, согласованного с другими положениями главы второй Конституции, будет допускать возможность конкретизации конституционных норм через текущее законодательство, устанавливающее дифференцированный подход к ограничению избирательных прав для различных категорий граждан, отбывающих  наказание в  местах лишения свободы по приговору суда.

4. По мнению Совета, Конституционный Суд Российской Федерации, реализуя свое право толкования Конституции Российской Федерации (пункт 4 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), может истолковать часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации в рамках разрешения вопроса о возможности исполнения анализируемого постановления ЕСПЧ.

Совет полагает, что часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации подлежит толкованию в системной связи с частями 1, 2, 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которых закреплено, что «перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина», что «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» и что такие права «могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой  это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Не приходится сомневаться, что эти же основания – конституционно значимые ценности - лежат и в основе тех ограничений прав и свобод, которые предусмотрены самой Конституцией Российской Федерации. Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, нормы Конституции Российской Федерации согласованы друг с другом, подчинены единой внутренней логике, в силу чего любое ограничение прав и свобод человека и гражданина только тогда обоснованно и оправданно, когда тем самым достигается конституционно значимая цель.

В случае ограничения пассивного и активного избирательного права, предусмотренного частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, речь может идти о защите нравственности, точнее,  о нравственной и конституционной ответственности лиц, совершивших деяния, за которые они понесли наказание в виде лишения свободы. Об этом говорится и в решении ЕСПЧ: «Принимая во внимание доводы властей Российской Федерации, Суд готов признать, что рассматриваемая мера преследовала цели укрепления гражданской ответственности, уважения к верховенству права и обеспечение надлежащего функционирования и сохранения гражданского общества и демократического режима, и что эти цели не могли, как таковые, быть признаны несостоятельными или несовместимыми с положениями статьи 3 Протокола №1».

Но очевидно, что категории преступлений, за которые лица могут быть лишены свободы, серьезно различаются, как различается и характер  самого лишения свободы. Так, среди осужденных к лишению свободы значительный процент составляют лица, совершившие преступления по неосторожности. Продолжительность сроков лишения свободы также может дифференцироваться в очень широком диапазоне – от двух месяцев до пожизненного заключения.

Представляется, что смысл анализируемого конституционного ограничения состоит в том, что лишение избирательных прав является мерой нравственной и конституционной  ответственности в отношении определенных категорий осужденных, характер преступления которых требует не только лишения их свободы, но и временного лишения избирательных прав.

5. Следует подчеркнуть, что сама по себе изоляция от общества, нахождение под стражей (скажем, во время предварительного следствия или суда, в период отбывания административного ареста) не является основанием для лишения избирательных прав.  Как известно, в следственных изоляторах образуются избирательные участки, и лица, находящиеся там, участвуют в голосовании на парламентских выборах на общих основаниях.

В этой связи специального истолкования требует содержащееся в части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации понятие «места лишения свободы». Совет полагает необходимым учитывать тот факт, что статья 56 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает различные виды лишения свободы:  осужденный может быть изолирован от общества путем направления его в колонию-поселение, помещен в воспитательную колонию, лечебно-исправительное учреждение, исправительную колонию общего, строгого или особого режима либо в тюрьму. В целях успешной социальной адаптации предусмотрен переход к   отбыванию наказания в облегченных условиях, под надзором администрации исправительного учреждения, но  с освобождением  из-под стражи. В частности, осужденные в колониях-поселениях, содержатся без охраны, хотя и под надзором администрации. С разрешения администрации они могут передвигаться и вне колонии без надзора. Различные режимы изоляции осужденных обусловлены характером совершенных ими преступлений и другими обстоятельствами.

Уголовный и Уголовной-исполнительный кодексы Российской Федерации (принятые соответственно в 1996 и 1997 гг.), установившие и конкретизировавшие статус различных категорий мест лишения свободы с различными степенями ограничения прав осужденных, создали тем самым правовую основу для дифференцированного применения нормы части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации.

6. По мнению Совета, конституционно значимая цель ограничения избирательного права достигается тогда, когда в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации соблюдается мера ограничения, необходимая для данной цели. То есть, ограничение прав должно быть соразмерным – в данном случае соразмерным совершенному преступлению. 

Смысл ограничения, налагаемого частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, может быть понят только с учетом принципа соразмерности. Ограничение является недопустимым, если в результате него возникает угроза конституционно значимым ценностям.

По мнению Совета, Конституция Российской Федерации устанавливает лишь общий подход к вопросу о возможности лишения избирательных прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Но она не исключает дифференциацию этого подхода в будущем – когда законодатель посчитает, что исправление определенных категорий осужденных возможно без лишения их избирательных прав.

7. Совет полагает важным подчеркнуть, что правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации всегда исходила из необходимости рассматривать ограничение избирательных прав, предусмотренное частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, в системной связи с нормой части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Так, мотивируя отказ ограничить избирательные права военнослужащих-контрактников при проведении муниципальных выборов, Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, сослался на особый статус данной категории военнослужащих, «деятельность которых связана с обеспечением обороны и безопасности» - то есть, с конституционно значимыми целями.

В случае с осужденными, отбывающими наказание в местах лишения свободы по приговору суда, часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации может быть истолкована как не исключающая сохранение избирательных прав за определенными категориями осужденных (например, содержащихся в колониях-поселениях), поскольку в ином случае создается угроза для принципа соразмерности в ограничении прав, необходимом для защиты конституционно значимой ценности. При этом не исключаются также полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и законодателя по толкованию и возможному уточнению понятия лишение свободы – в его конституционно-правовом смысле, а также в связи с развитием уголовного и уголовно-исполнительного законодательства и их подходов к дифференциации мер наказания, учреждений исполнительной системы и режимов отбывания наказаний.

В этой связи следует обратить особое внимание на то, что вся система исполнения наказаний «основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием» (статья 8 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Более того, при исполнении наказаний «осужденным гарантируются права и свободы граждан Российской Федерации с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации» (пункт 2 статьи 10 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Примечательно, что об ограничении избирательных прав осужденных к лишению свободы в Кодексе ничего не говорится, из чего следует, что данная мера никак не связана с целями исполнения уголовного наказания.

Кроме того,  как  следует из правовых позиций Конституционного Суда   Российской Федерации, уяснение конституционного смысла понятий неизбежно связано с уточнением их соотношения с используемыми сходными с ними отраслевыми терминами. Исходя из практики Конституционного Суда Российской Федерации, в этом отношении не является исключением и связанное с привлечением к уголовной ответственности конституционное и отраслевое толкование и понимание таких терминов как «обвинение», «виновность», «повторное осуждение», «заключение под стражу», «содержание под стражей», «места лишения свободы», «судебное решение», «приговор» и др.

Подводя итог сказанному, Совет приходит к выводу, что вопрос о   правовых возможностях исполнения постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» может быть решен путем толкования Конституционным Судом Российской Федерации части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации и раскрытия правового смысла данной нормы в  ее системной  связи с другими положениями главы второй «Права и свободы человека и гражданина», в том числе в единстве с положениями частей 1, 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, позволяющими дифференцированно подходить к ограничению избирательных прав граждан, отбывающих наказание в виде лишения свободы по приговору суда.