Отзывы на рекомендации СПЧ по итогам специального заседания "Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы"

Отзыв Минюста

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека получил отзыв Министерства юстиции России на рекомендации СПЧ по итогам специального заседания "Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы".

Рассмотрев предложения правозащитников, глава ведомства выразил искреннюю благодарность за освещение актуальных проблем реализации законодательства о местном самоуправлении и конструктивные предложения по его совершенствованию, а также заинтересованность в дальнейшей проработке и широком обсуждении указанных предложений с привлечением представителей муниципальной общественности и экспертного сообщества.

Из письма министра юстиции Александра Коновалова:

В связи с вопросом создания новых городских округов, обозначенным в качестве лейтмотива представленных рекомендаций, считаем необходимым отметить следующее.

Основополагающие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, включая принципы его территориальной организации, сформулированы Конституцией Российской Федерации, а также принятым в ее развитие Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131 -ФЗ).

Одним из концептуальных положений, заложенных законодателем в основу Федерального закона № 131-ФЗ, является построение преимущественно двухуровневой системы местного самоуправления с муниципальными районами и входящими в их состав поселениями. Правовая конструкция городского округа предназначена для городских муниципальных образований со значительным экономическим и культурным потенциалом, обладающим свойствами межрайонного притяжения.

В соответствии с подпунктом 35 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наделение поселений статусом городского округа относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно.

Решение об изменении статуса городского поселения с присвоением ему статуса городского округа (в том числе с одновременным объединением всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом) принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации с соблюдением процедур и условий, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ. Минюст России не вмешивается в процесс принятия решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках полномочий, закрепленных за ними федеральными законами.

В то же время Минюст России как федеральный орган исполнительный власти, осуществляющий выработку и реализацию государственной политики в сфере местного самоуправления, в соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 20 января 2015 г. № ДК-П16-207 ежегодно осуществляет мониторинг развития местного самоуправления в Российской Федерации, изучая и обобщая, в частности, сведения об изменениях территориальной организации местного самоуправления. Информационно-аналитические материалы по результатам проведения мониторинга ежегодно размещаются на сайте Минюста России.

Данные, получаемые Минюстом России в ходе мониторинга, а также из иных источников, свидетельствуют о том, что преобразования муниципальных образований, связанные с укрупнением и образованием новых городских округов, не носят массового характера, в том числе и после принятия Федерального закона от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 62-ФЗ). Такие изменения, как правило, обусловлены объективными предпосылками (урбанизацией территории, сосредоточением большей части жителей муниципального района в «центральном» поселении, изменением их жизненного уклада и т.п.), а также спецификой реализации государственной политики в сфере местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации.

Высказывавшиеся в процессе Федерального закона № 62-ФЗ опасения ряда экспертов   относительно   возможности   ликвидации   двухуровневой   системы самоуправления на большей части территории Российской Федерации (стр. 2 рекомендаций) представляются нам преувеличенными и не основанными на фактических данных.

Также не имеющими правового обоснования представляются нам доводы о сокращении сети социально-значимых организаций (образовательных учреждений, отделений почтовой связи, фельдшерско-акушерских пунктов и т.п.) в связи с преобразованием муниципальных образований (стр. 4, 6, 7 рекомендаций), поскольку решение большинства вопросов такого рода законодательно не привязано к территориальной организации местного самоуправления и находится вне компетенции органов местного самоуправления поселений.

Относительно критериев формирования городских округов (стр. 4, 5) рекомендаций) отмечаем, что соответствующие положения, связанные с наличием сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения единства городского хозяйства, а также наличия подтвержденных генеральным планом перспектив развития уже сформулированы в пункте 15.1 части 1 и части 2 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ.

Вместе с тем не вызывает принципиальных возражений предложение о дополнительной проработке, конкретизации и детализации критериев формирования городских округов (стр. 8,9 рекомендаций).

В свою очередь, вопрос определения населенных пунктов как базовых территориальных единиц и их категоризации (стр. 8 рекомендаций) может быть решен путем проработки соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ и (или) в Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Относительно замечания о целесообразности замены поселенческих органов сельскими старостами, территориальным общественным самоуправлением (ТОС) и прочими формами самоорганизации населения (стр. 10 рекомендаций) считаем необходимым отметить, что данные формы самоорганизации являются факультативными и рассматриваются в качестве дополнения, а не равноценной замены институциональным формам местного самоуправления.

Относительно предложения об определении «координирующего центра», а также ответственного должностного лица в сфере местного самоуправления (стр. 10 рекомендаций) необходимо отметить следующее. Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 2007 г. № 1451 (с изменениями, внесенными Указом Президента Российской. Федерации от 29 марта 2017 г. № 133) образован Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2017 г. № 623 введена должность помощника Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Отзыв Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Советнику Президента
Российской Федерации,
Председателю Совета при
Президенте Российской
Федерации по развитию
гражданского общества
и правам человека
М.А.ФЕДОТОВУ

Уважаемый Михаил Александрович!

В Комитете Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрены рекомендации Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по итогам 53-го специального заседания на тему «Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы»
и в пределах вопросов ведения Комитета сообщается следующее.

По вопросу преобразования (объединения) и укрупнения муниципальных образований, а также эффективности решения ключевых вопросов местного значения существующими поселенческими органами местного самоуправления, полагаем возможным отметить, что одной из задач реформы местного самоуправления, начало которой было положено принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. No 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон No 131-ФЭ), являлась необходимость приближения власти к населению.

Эта задача в целом была решена за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации поселенческих муниципальных образований.

При этом в Федеральном законе No 131-Ф3 решение населением и (или) органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения связанно с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения  соответствующего муниципального образования. Решение вопросов местного значения межпоселенческого характера Федеральный закон No 131-ФЭ относит к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов.

Таким образом, основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции поселения или муниципального района является принцип: поселения - для населения, муниципальный район - для поселений.

Муниципальный район при этом должен выполнять своего рода «сервисные» функции для поселений, фактически осуществляя межмуниципальное сотрудничество в силу закона.

Относительно преобразований муниципальных образований с целью их укрупнения Комитет неоднократно указывал, что закрепленные в Федеральном законе No 131-Ф3 варианты преобразования являются правовыми формами, но не моделями развития соответствующих муниципальных образований. Проведению преобразования в обязательном порядке должно предшествовать складывание на соответствующей территории объективных экономических, социальных, демографических, инфраструктурных и т.п. предпосылок. Наличие или отсутствие таких предпосылок может быть установлено и оценено лишь применительно к конкретным муниципальным образованиям. При этом подмена экономического развития муниципальных образований их территориальными преобразованиями недопустима.

Кроме того, следует учитывать, что в целях сохранения уровня муниципального управления в укрупненных муниципальных образованиях приходится расширять сеть территориальных органов местных администраций с их расположением в зданиях администраций объединившихся муниципальных образований. Это однозначно уменьшает «эффект экономии» от таких преобразований, но при этом сворачивание органов народного представительства и полноценных органов управления на местах грозит серьезными социальными последствиями, главное из которых - уменьшение доступности публичных услуг для населения и связанное с этим нарастание «социального дискомфорта» жителей.

В долгосрочной перспективе сохраняется тенденция на укрупнение муниципальных образований с переходом к более компактным моделям организации местного самоуправления, связанная с реализацией положения части 3 статьи 13 Федерального закона No 131-ФЭ, предусматривающего объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом, с утратой муниципальным районом статуса муниципального образования.

Так, за 2015 год количество юридически существующих муниципальных образований сократилось на 510 единиц (с 22 911 до 22 401); в 2016 году данная тенденция сохранилась. 195 актов объединения поселений, 2 акта объединения городских округов и 31 акт создания новых городских округов введены в действие в течение прошлого года. Массовые объединения поселений имели место в регионах Центрального и Северо-Западного федеральных округов, похожие процессы - в Приволжском и Дальневосточном федеральных округах.

При этом случаи разукрупнения территорий муниципальных образований остаются единичными.

Однако, Комитет считает, что подходить к подобным преобразованиям муниципальных образований следует максимально взвешенно, тщательно выверяя баланс между экономическими выгодами от укрупнения муниципалитетов и сохранением досягаемости органов местного самоуправления для населения, в том числе на основе опыта регионов, в которых изначально были сформированы укрупненные муниципальные образования, а также строго соблюдать требования о порядке проведения подобных преобразований, закрепленные Федеральным законом No 131-ФЗ.

В частности следует отметить, что проведение указанных территориальных преобразований стало возможным в связи с принятием Федерального закона от 3 апреля 2017 г. No 62-ФЗ, внесшим соответствующие изменения в Федеральный закон No 131-Ф3 (далее - Федеральный закон No 62-ФЗ). Городской округ в соответствии с Федеральным законом No 62-ФЗ перестал быть видом городского поселения, а стал, по сути, «иной территорией» местного самоуправления.

До принятия Федерального закона No 62-ФЗ городские округа в границах муниципальных районов создавались либо путем объединения всех поселений района в городское поселение с последующим наделением этого муниципального образования статусом городского округа (подход, активно реализовывавшийся в 2015 - 2016 гг. в Магаданской, Московской, Оренбургской, Калининградской областях и некоторых других регионах, а в текущем году опять применившийся в отношении Можайского района Московской области), либо путем объединения с уже существующим городским округом поселений граничащих с ним муниципального района (такой подход применялся в Ставропольском крае).

Ни один из этих способов (т.е. когда поселения объединяются между собой или присоединяются к городскому округу все сразу) не был предусмотрен действовавшей на тот момент редакцией Федерального закона No131-ФЗ, а правовая и практическая реализация таких способов посредством
принятия соответствующих региональных законов являлась необоснованным расширением субъектами Российской Федерации своей компетенции в сфере правового регулирования местного самоуправления. Исправить данную ситуацию был призван Федеральный закон No 62-ФЗ.

Вместе с тем, анализ редакции части З1 статьи 13 Федерального закона No 131-Ф3 показывает, что федеральный закон предусматривает только один возможный вариант преобразования муниципального района в городской округ: поселения объединяются с уже существующим городским округом.

Других вариантов Федеральный закон No 1Э1-ФЗ (в редакции Федерального закона No 62-ФЗ) не предусматривает.

Таким образом, закрепленное Федеральным законом No 62-ФЗ в Федеральном законе No 131-Ф3 регулирование принципиально отличается от наиболее распространенного в регионах (в том числе и в Московской области) подхода, предусматривающего объединение всех поселений муниципального района в одно городское поселение и наделение возникшего таким образом городского поселения статусом городского округа (с упразднением бывшего муниципального района).

В этой связи полагаем, что принятие Федерального закона No 62-ФЗ не легализовало такой активно применявшийся и применяющийся подход к территориальному преобразованию муниципальных образований.

По вопросу проведения голосования населения по инициативам о преобразовании муниципальных образований (упразднении, объединении, разделении) следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывал позицию о важности выявления и учета мнения населения при принятии таких решений.

Так, в Определении от 3 апреля 2007 г. No 171-О-П Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу
конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом
в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Отсутствие в законах субъекта Российской Федерации прямого указания на необходимость соблюдения такого принципа местного самоуправления, как учет мнения
населения при изменении границ территорий муниципальных образований, не может истолковываться как его отрицание.

Разъясняя это решение, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 октября 2007 г. No 715-О-П указал, что отдельные положения законов субъектов Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не могут рассматриваться как дающие основание изменять границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, преобразовывать и упразднять муниципальные образования без учета мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме.

В Определении от 15 мая 2007 г. No 344-О-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил также, что, если сельское поселение, находящееся в административных границах другого муниципального образования, обладает самостоятельным статусом муниципального образования, его упразднение и включение в состав другого муниципального образования являются преобразованием данного муниципального образования, изменением его границ, а значит, предполагают необходимость учета мнения населения по данному вопросу.

Более того, при принятии подобного рода решений необходимо также руководствоваться положением статьи 5 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. No 55-ФЗ, в соответствии с которым изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Таким образом, с учетом вышеприведенных норм и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, полагаем, что проведение «трансформации» муниципального района в городской округ любым иным способом, не предусмотренным Федеральным законом No 1Э1-ФЗ, а также
изменение границ территорий муниципальных образований без учета мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме, недопустимо.

Кроме того, Федеральный закон No 131-Ф3 не предусматривает такую форму преобразования муниципальных образований и изменения организации местного самоуправления, как прекращение статуса муниципального образования и полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования, применяющуюся в отдельных регионах (например, в Московской области). В соответствии с частью З1 статьи 13 и статьей 131 Федерального закона No 131-ФЗ в строго определенных случаях возможна лишь утрата статуса муниципального образования поселением при объединении с городским округом и упразднение поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

В этой связи Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления был направлен запрос в Генеральную прокуратуру Российской Федерации в части проверки соответствия одобренного 18 января 2018 года Московской областной Думой Закона Московской области «Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района» положениям Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления и Федерального закона No 131-Ф3, на предмет соблюдения требований по порядку проведения территориальных преобразований и изменения границ муниципальных образований, входящих в состав Можайского муниципального района, требований по учету мнения населения сельских поселений Борисовское и Порецкое Можайского муниципального района, необходимого при проведении указанных территориальных изменений, а также на предмет законности прекращения статуса муниципальных образований, полномочий
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований сельское поселение Борисовское и сельское поселение Порецкое Можайского муниципального района Московской области, не выразивших согласие на проведение указанных
преобразований (письмо от 6 февраля 2018 г. No 3.20-23/68).

В части рекомендаций, затрагивающих вопросы компетенции местного самоуправления и их перераспределения, а также гарантии сохранения обеспеченности сельского населения государственными и муниципальными услугами, необходимо отметить, что основная миссия местного самоуправления - обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. К компетенции местного самоуправления относятся вопросы местного значения, права по вопросам, не являющимися вопросами местного значения, а также отдельные делегированные
государственные полномочия. При этом, в случаях, установленных федеральным законом, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов федерации или федеральными органами государственной власти.

Вместе с тем современными трендами развития вопросов компетенции местного самоуправления являются, среди прочих, и такие, как:
- уменьшение компетенций местного самоуправления за счет традиционных для земства видов деятельности и расширение за счет несвойственных ему по своей природе;

- значительный объем делегированных государственных полномочий (до трети в структуре компетенций местного самоуправления), недостаточная их обеспеченность финансовыми ресурсами;

- институт перераспределения полномочий от органов местного самоуправления к региональным органам государственной власти дает государственной власти дополнительный механизм изъятия с местного уровня «доходных» видов деятельности.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. No 1Э6-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон No 1 Зб-ФЗ) предоставил субъектам Российской Федерации право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований). Этот институт в целом соответствует федеративной природе российского государства и, при правильном его применении, может быть эффективным инструментом оптимизации полномочий местного самоуправления с учетом региональных и местных условий.

В то же время в Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 132) предусматривается единственно возможный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления - путем наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В связи с этим перераспределение полномочий (временное по своей природе) возможно только с муниципального уровня на региональный и только по вопросам местного значения, и «перераспределенные» таким образом полномочия остаются муниципальными полномочиями, осуществление которых передано на определенный срок субъекту Российской Федерации. Государственными они с точки зрения уровня публичной власти не становятся и, соответственно, не могут быть переданы в качестве таковых обратно органам местного самоуправления.

Принятие законов субъектов Российской Федерации о делегировании как государственных ранее перераспределенных полномочий является неправомерным и в соответствии со сложившейся судебной практикой рассматриваемые положения региональных законов признаются недействующими (например, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2016 г. No 46-АПГ16-10).

Передача же полномочий, установленных федеральными законами для регионального уровня, от органов государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления возможна только путем наделения законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем перечень полномочий, которые могут таким образом передаваться, исчерпывающим образом определен в части 6 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. No 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вместе с тем, складывающееся положение дел в отдельных субъектах Российской Федерации требует ведения постоянного мониторинга принятых в субъектах федерации законов, предусматривающих перераспределение вопросов местного значения и полномочий по решению вопросов местного значения, в целях оценки их соответствия принципу субсидиарности, а также
предусматривающих перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в целях оценки их соответствия вышеуказанным требованиям федерального законодательства.

Кроме того, Комитет неоднократно высказывал позицию, что в рассматриваемой сфере правоотношений необходимо:

- проведение инвентаризации полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренных отраслевыми федеральными законами, в целях проверки их соответствия вопросам местного значения, закрепленным в Федеральном законе No 131-ФЗ;

- проведение в органах исполнительной власти Российской Федерации текущего мониторинга состояния законодательства и подзаконных нормативно­ правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, целью которого должны стать устранение пробелов, коллизий и дефектов в правовом регулировании данной сферы общественных отношений, а также
своевременная подготовка и принятие нормативных правовых актов, необходимость принятия которых предусмотрена соответствующими нормами федеральных законов (отсылочными нормами);

- закрепление в федеральном законодательстве порядка предварительного обязательного согласования с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации решений о перераспределении полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправлении, а также о делегировании муниципальным образованиям
отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации;

- внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления организационных и финансовых критериев ограничения максимального объема передаваемых на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий.

Базовый перечень вопросов местного значения, установленный на сегодня Федеральным законом No 1Э1-ФЗ, составляет 39 вопросов местного значения для городских поселений, 13 - для сельских поселений (оставшиеся 26 вопросов местного значения на территории сельских поселений решаются органами местного самоуправления муниципальных районов), 40 - для муниципальных районов, 44 - для городских округов, 13 - для внутригородских районов. При этом Федеральный закон No 131-Ф3 позволяет расширять перечни вопросов местного значения сельских поселений с 13 до 25, а внутригородского района - в пределах перечня вопросов местного значения
городского округа.

Анализ правоприменительной практики показывает, что в рамках реализации Федерального закона No 136-ФЭ в 40 субъектах Российской Федерации принимались законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации (с передачей полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации); в 2015 году такие законы затронули 3,2 тыс. муниципальных образований в 28 субъектах Российской Федерации, в 2016 году - 5,2 тыс. муниципальных образований в 39 субъектах Российской Федерации.

При этом законы о перераспределении полномочий охватывают либо все муниципальные образования в пределах субъекта Российской Федерации, либо муниципальные образования отдельных видов (типов), либо выделенную по определенному принципу группу муниципальных образований (к примеру, Владивостокскую агломерацию в Приморском крае, приграничные районы
в Псковской области), либо отдельные муниципальные образования, прямо указанные в законе.

Наиболее часто перераспределялись полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: в 21 субъекте Российской Федерации с 2015 года и еще в 10 - с 2016 года. При этом законы 11 субъектов Российской Федерации затронули только столицы и административные центры субъектов Российской Федерации, а законы еще 3 субъектов Российской Федерации - также и некоторые непосредственно прилегающие к ним муниципальные образования.

Из полномочий по решению вопросов местного значения наиболее часто перераспределялись полномочия в сферах территориального планирования, землепользования и застройки, несколько реже - в сфере энерго-, тепло- и водоснабжения, а также полномочия в области здравоохранения, культуры и спорта. Масштабные проекты по перераспределению полномочий, охватывающие по несколько десятков полномочий из различных сфер деятельности, реализованы в Московской и Орловской областях, а также в Ненецком автономном округе.

Вместе с тем органы местного самоуправления большинства муниципальных образований участвуют в осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с предоставлением межбюджетных трансфертов на их осуществление (делегированных полномочий), которые нередко не достигают необходимого для их полного и качественного исполнения уровня.

Два федеральных государственных полномочия - формирование списков присяжных заседателей и осуществление первичного воинского учета там, где нет военных комиссариатов, - переданы органам местного самоуправления.

Еще 30 федеральных государственных полномочий в соответствии с 15 федеральными законами переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации с правом дальнейшей передачи органам местного самоуправления (субделегирования). Чаще всего таким образом передаются полномочия по регистрации актов гражданского состояния, а применительно к 2016 году - также полномочия по подготовке и проведении Всероссийской сельскохозяйственной переписи.

В 84 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением города федерального значения Севастополя) органы местного самоуправления в том или ином объеме наделены государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Адресатами делегированных полномочий являются все без исключения городские округа и муниципальные районы, а в некоторых субъектах Российской Федерации, как правило, выборочно, - также городские и сельские поселения, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - все внутригородские муниципальные образования.

Таким образом, Федеральный закон No 136-ФЭ и ряд других законов, принятых примерно в то же время, создали механизмы дополнительной оптимизации полномочий между уровнями публичной власти, сообразуясь с конкретными ситуациями на местах.

При этом теперь большинство вопросов, касающихся разграничения полномочий, решается не на федеральном, а на региональном уровне.

Не секрет, что среди основных проблем местного самоуправления называется «неразбериха» с
полномочиями, связанная с несбалансированностью объема полномочий и ресурсов муниципалитетов.

При этом среди полномочий, которые не только размыты, но и постоянно перемещаются с одного уровня власти на другой, особо следует выделить полномочия в сфере общего образования, первичного здравоохранения и социальной защиты, которые исторически традиционны для земства.

В данном контексте необходимо помнить о базовом принципе местного самоуправления, который Европейской хартией был сформулирован как принцип субсидиарности, а Президентом Российской Федерации как то, что «местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин мог
дотянуться до нее рукой».

В этой связи неоднозначна позиция в отношении проведенных в последнее время преобразований в части распределения полномочий между уровнями власти, без должного учета их природы, в том числе и в отношении отмеченных полномочий в сфере здравоохранения и социальной защиты
населения.

Как уже неоднократно отмечалось, с одной стороны на органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом No 131-ФЭ, возложены такие не свойственные им функции, как - профилактика терроризма и экстремизма; гражданская оборона; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований; мобилизационная подготовка; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, с другой стороны, в ряде случаев органы местного самоуправления неоправданно лишаются средств влияния на процессы жизнеобеспечения на местах и которые эффективнее можно решать именно с муниципального уровня, именно с учетом принципов «шаговой» доступности органов местного самоуправления и муниципальных услуг для жителей; учета интересов местных сообществ и их развития; инфраструктурной достаточности поселений, прежде всего для удобства проживания в них.

Более того, необходимыми основаниями для существования и развития сельских поселений должны стать связанные между собой принципы: «шаговой» доступности органов местного самоуправления поселений и муниципальных услуг для жителей; учета интересов местных сообществ и их развития (что, соответственно, повлечет и развитие поселений); инфраструктурной достаточности сельских поселений (в том числе и, прежде всего, для удобства проживания в них) - каждое сельское поселение должно иметь в соответствии с законом, как минимум, школу, учреждение
здравоохранения (как минимум фельдшерско-акушерский пункт), информационно-культурно-досуговый центр (современный клуб), почту, отделение банка, участкового полицейского, многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.

В этой связи представляется, что к желательным перспективам развития института компетенции местного самоуправления необходимо отнести:
- формирование необходимой и достаточной компетенции местного самоуправления в соответствии с принципом субсидиарности и опытом территориального самоуправления;
- утверждение мысли о том, что двухуровневая система местного самоуправления (муниципальный район - поселения; городской округ с внутригородским делением - внутригородской район) принципиально позволяет решить вопрос о формировании необходимой и достаточной
компетенции местного самоуправления, оптимально распределенной между его
двумя уровнями;
- обязательное участие муниципальных образований (например, в лице региональных советов муниципальных образований) в определении перечня перераспределенных и делегированных государственных полномочий и муниципалитетов или их групп, от которых или к которым эти полномочия переходят;
- делегированные государственные полномочия не должны занимать значительный объем компетенций местного самоуправления, не должны противоречить природе местного самоуправления, должны быть обеспечены финансами и профессионально подготовленными кадрами на необходимом и достаточном уровне.

В отношении института сельских старост следует отметить, что он не имеет до настоящего времени прямого закрепления в федеральном законодательстве и в контексте Федерального закона No 131-Ф3 может рассматриваться, как иная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Эта форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления идёт снизу. Распределение практики использования этой формы по регионам крайне неоднородно, а анализ поступающей с мест информации показывает, что она наиболее востребована в тех регионах, где низовые муниципальные образования, в первую очередь, сельские поселения, представляют собой достаточно крупные формирования.

Законодательство субъектов Российской Федерации, касающееся порядка организации деятельности сельских старост, разноплановое. Отсутствует единое понимание как по ключевым вопросам, включая представление о статусе старосты и способов его избрания (назначения), объема его полномочий (прав), о контроле за его деятельностью со стороны жителей и органов местного самоуправления, так и по менее значимым вопросам функционирования этого правового института.

Комитет полагает, что целесообразно закрепить в Федеральном законе No 131-ФЭ правовые основы регулирования института сельских старост.

Должен быть четко прописан статус старосты сельского населенного пункта, его полномочия, способ его назначения, его взаимодействие с органами местного самоуправления и с жителями, возможности поддержки его деятельности. Есть соответствующее поручение Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации
по развитию местного самоуправления, состоявшегося 5 августа 2017 года, по законодательному оформлению института старосты сельского населенного пункта и соответствующая работа в настоящее время ведется. Кроме того, в соответствии с планом мероприятий по взаимодействию Государственной Думы с законодательными (представительными) органами государственной
власти субъектов Российской Федерации на 2017 год 26 июня 2017 года в г. Оренбурге состоялось выездное совещание Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления с участием представителей федеральных министерств и ведомств, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления на тему «Вопросы законодательного регулирования института старост как формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления», по итогам которого были приняты соответствующие рекомендации.

Дополнительно полагаем возможным высказать позицию по вопросу создания отдельной структуры, ведающей вопросами обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на местное самоуправление.

В конце 2014 года полномочия по выработке государственной политики в сфере местного самоуправления были возложены на Министерство юстиции Российской Федерации. Так, в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. No 1313, Минюст
России осуществляет, среди прочего, функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации местного самоуправления.

Кроме того согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 24 октября 2015 г. No 2159-р, на Минюст России возложены функции по взаимодействию с Единым общероссийским объединением муниципальных образований — Общероссийским конгрессом муниципальных  образований (ранее эти полномочия были закреплены за Министерством регионального развития Российской Федерации, упраздненным в 2014 году).

При всем этом важно учитывать, что Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации.

Таким образом, полагаем, что создание еще одного федерального органа исполнительной власти, координирующего вопросы развития местного самоуправления, является нецелесообразным, учитывая, что подобная структура должна обладать, по мимо методического, организационного,
финансового, профессионального и т.д. ресурсов, - политическим ресурсом, без которого трудно, а порой и невозможно осуществить возложенные на нее задачи и функции.

Изложенные в рекомендациях проблемы в сфере местного самоуправления и предложения по их устранению будут самым внимательным образом проработаны на предмет возможного учета при осуществлении законопроектной и иной деятельности по вопросам ведения Комитета.

С уважением,
Председатель Комитета
 

Рекомендации СПЧ

РЕКОМЕНДАЦИИ
Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по итогам 53-го специального заседания на тему  «Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы»

 

24 апреля 2017 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) провел специальное заседание на тему: «Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы».

Заслушав выступления представителей органов государственной власти и местного самоуправления Московской и Нижегородской областей, Ставропольского края, специалистов и ученых, Совет констатирует следующее.

Поводом для проведения специального заседания послужили многочисленные обращения в Совет жителей и представителей местного самоуправления (далее – МСУ) из ряда регионов на поспешность и непродуманность административной реформы по преобразованию поселений в городские округа с фактической ликвидацией местного самоуправления на уровне поселений и упразднением самих поселений, что объясняется авторами реформы необходимостью повысить эффективность государственного управления и инвестиционную привлекательность территорий.

По мнению Совета, цели повышения инвестиционной привлекательности территорий и эффективности управления ими не соответствуют предназначению и сущности местного самоуправления как формы осуществления населением своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, важнейшего института согласования интересов населения и бизнеса во благо именно населения.

Практика укрупнения муниципалитетов с созданием огромных городских округов, включающих обширные сельские территории и лесные массивы, в последние годы имела место в отдельных регионах страны (Магаданской, Калининградской, Свердловской областях, Ставропольском крае).

Подобные решения носили характер местного управленческого «творчества» и вызывали в целом отрицательную реакцию в экспертном сообществе. Соответствующие законопроекты не поддерживались Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и Комитетом по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы.

С принятием Федерального закона от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ (далее - Закон № 62-ФЗ), вносящего изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), практика преобразования муниципальных районов в городские округа фактически легализуется.

Закон № 62-ФЗ устанавливает новый вид преобразования муниципальных образований - объединение всех входящих в муниципальный район поселений в единый городской округ, после чего упраздняются поселенческие органы местного самоуправления, а поселения и сам муниципальный район - утрачивают статус муниципальных образований. Из трех основ системы местного самоуправления у поселений изымаются все три: и территория, и полномочия и бюджет. Для реализации предлагаемого нового вида преобразования обязательность голосования непосредственно населения заменяется на голосование депутатов муниципального представительного органа.

Тем самым Закон № 62-ФЗ фактически упраздняет поселенческий уровень, определенный частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации в качестве исторически сложившейся, традиционной основы местного самоуправления, а также противоречит тому, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме того, внесенные Законом № 62-ФЗ изменения приводят к разрушению двухуровневой системы местного самоуправления, являющейся одним из важнейших достижений реформы местного самоуправления 2003 г.

По мнению Совета, модель, предполагающая исключение поселенческого уровня из системы местного самоуправления, является, по существу, фиктивной формой организации местного самоуправления в муниципальном образовании (городском округе), органы которого фактически не будут подотчетны местному населению, а будут полностью подчинены региональным властям через назначаемого главу городского округа, а депутаты – представители поселений ввиду своей малочисленности (по нормам представительства) в составе представительного органа городского округа не смогут оказывать значимого влияния на принятие решений в интересах избирателей, в том числе в части распоряжения средствами окружного бюджета.

Законом № 62-ФЗ предусматривается возможность наделения статусом городского округа любых поселений (в том числе и сельских), не имеющих достаточного уровня урбанизации, утвержденных генеральным планом перспектив развития именно как городского поселения, сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения. Помимо отсутствия логики неясны и задачи, для решения которых образуется такой городской округ.

Закон № 62-ФЗ является логическим продолжением реформ по полному встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти, что не соответствует его предназначению как форме народовластия (статья 3 Конституции Российской Федерации).

Вопреки требованиям ст. 12 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления и его невхождении в систему органов государственной власти, предлагаемая законопроектом одноуровневая модель местного самоуправления, по существу, подменяет местное самоуправление на основном, поселенческом уровне, управленческим придатком государственной власти региона.

При квази-муниципальном характере власти нового городского округа окончательное решение вопросов, затрагивающих судьбу территорий, оказывается сосредоточенным у региональных органов власти.
Совет поддерживает мнение специалистов и представителей научной общественности, что такая реформа фактически превращает МСУ в исполнительную власть.

Кроме того, упразднение поселенческого уровня МСУ несет опасность излишнего усиления и «суверенизации» региональной власти, что представляет угрозу нарушения целостности и единства государства.
Несмотря на то, что содержащиеся в Законе № 62-ФЗ новации предусматривают кардинальное изменение базовых принципов организации российского местного самоуправления, до момента их принятия они не обсуждались ни в Государственной Думе, ни в Правительстве Российской Федерации с участием ученых и специалистов, как не было и их общественного обсуждения.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы (письмо от 22 февраля 2017 г.) и Правовое управление Аппарата Совета Федерации (письмо от 27 марта 2017 г.) в своих официальных заключениях обратили внимание на грубые процедурные нарушения при принятии Закона № 62-ФЗ, но при голосовании они тоже не были учтены.

В частности, в процедуру принятия указанного законопроекта на этапе второго чтения были внесены поправки, кардинально меняющие его концепцию, что, к тому же, недопустимо исключило органы государственной власти субъектов Российской Федерации из процедуры участия в его обсуждении (направлении на него официальных отзывов, предложений и замечаний).

По мнению Совета, Закон № 62-ФЗ значительно ослабляет систему местного самоуправления Российской Федерации. Но несмотря на заключение Совета (от 31 марта 2017 г.) с просьбой его отклонить, ни Государственной Думой, ни Президентом Российской Федерации позиция Совета, к сожалению, не была учтена.

С целью обеспечения гарантий местного самоуправления и права граждан на его реализацию Совет рекомендует детально проработать и осуществить дополнительное правовое регулирование следующих важнейших блоков проблем:

1. КРИТЕРИИ ФОРМИРОВАНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ

Отсутствие в федеральном законодательстве концептуальных основ формирования городских округов влечет неопределенность в территориальном устройстве местного самоуправления, что позволяет подстраивать его под удобство руководства субъектов Российской Федерации.

В частности, отсутствие законодательных критериев преобразования муниципального района в городской округ (городская система расселения и структура хозяйства, протяженность, генеральный план, объективные экономические, социальные, инфраструктурные и другие предпосылки) в ряде субъектов Российской Федерации уже позволили включить в состав городских округов преимущественно сельские, лесные и сельскохозяйственные территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга в десятках километров.

Административная ликвидация сельских и городских поселений в освоенной, экономически и демографически продуктивной части страны влечет за собой депопуляцию, утрату уже имеющихся инфраструктурных связей и ухудшение качества жизни населения и в целом не решает проблему неэффективного расселения и содержания дорогой инфраструктуры в малопригодных для жизни местах.

Предусмотренная Законом № 62-ФЗ возможность вхождения в состав городского округа одновременно нескольких городов и поселков сохраняет за этими населенными пунктами лишь формальные наименования, не восстанавливает у них ничего из утраченных элементов местного самоуправления (поселенческие органы МСУ, полномочия и бюджет). На практике это создает угрозу утраты идентичности, истории и самобытности городскими поселениями с богатейшей многовековой историей, включая города воинской доблести и славы.

Определение четких критериев формирования городских округов позволит обеспечить оптимизацию территориальной структуры публичной власти на субрегиональном уровне, достичь синергии государственного управления и местного самоуправления, перейти к развитию систем расселения и инфраструктуры жизнеобеспечения, формированию новых и поддержанию существующих точек экономического роста.

2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА УЧАСТИЕ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

В результате практики укрупнения муниципалитетов выхолащивается содержание права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Сдерживание самоуправленческих практик снижает личное участие населения в обустройстве своих поселений, переключает формат отношения к публичной среде и инфраструктуре с формулы «сделаем сами» на «потребуем от власти». При этом, местные локальные проблемы вряд ли могут быть эффективно выявлены и решены с регионального или федерального уровня.

Таким образом, по мнению Совета, неизбежно деградирует качество местного управления, ориентированного не на доказывание своей эффективности перед жителями, а на выполнение команд «сверху».
В настоящее время для изменения границ района предусматривается голосование жителей (часть 2 статьи 12 Закона № 131-ФЗ), а для изменения границ городского округа – лишь решение представительного органа (часть 2.2 статьи 12 Закона № 131-ФЗ), что не соответствует положениям "Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года", утвержденной указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13. К тому же, наличие разных стандартов для схожих условий является дискриминацией кого?. Кроме того, Федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к Указу президента.

На любые территориальные изменения, затрагивающие большинство местных жителей, обязательно требуется непосредственное волеизъявление населения, и такое согласие не может быть выражено представительными органами. Изложенная правовая позиция сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. № 214-О-П «По жалобе гражданина Севашева А.В. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Поскольку укрупнение муниципалитетов неизбежно ведет к удалению местной власти от населения и снижению уровня его участия в решении вопросов местного значения, любые решения, связанные с укрупнением муниципалитетов, должны приниматься с обязательным учетом мнения непосредственно населения поселений, а не Советов депутатов.

Более того, поскольку в целом возникает опасность формальной "легализации" решений, принимаемых органами власти без надлежащего участия населения, следует законодательно регламентировать правовые гарантии непосредственного участия последнего в любых территориальных преобразованиях.

Сокращение местного депутатского корпуса уменьшает доступность т.н. системы «социального лифта», что выталкивает из общественной деятельности, прежде всего, молодежь, мотивированную активно действовать во благо жителей.

Также, по мнению Совета, нуждается в детальном обсуждении и проводимая в ходе реформы местного самоуправления замена поселенческих органов МСУ сельскими старостами (с наделением их властными полномочиями), территориальным общественным самоуправлением и прочими непрофессиональными формами самоорганизации населения, т.к. старосты в целом неспособны профессионально решать многие вопросы местного значения и по объективным причинам они могут быть избраны не во всех населенных пунктах, в связи с чем имеются опасения, что такое МСУ превратится в фикцию.

3. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ ОБЕЗЛЮДИВАНИЯ МАЛЫХ ГОРОДОВ И СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

Упразднение поселенческого уровня муниципальных образований может повлечь сокращение сети социально-значимых организаций, таких, как фельдшерско-акушерский пункт, школа, отделение почты, полиции и банка. Уменьшение количества и доступности услуг (прежде всего, социальных) ухудшит качество жизни сельских жителей увеличит социальную напряженность на селе.

Кроме того, существует риск снижения предпринимательской активности и увеличения оттока населения с территорий ранее самостоятельных сельских поселений, оказавшихся на периферии городского округа.
В связи с тем, что нормативы оказания услуг в сельской и городской местностях основаны на разных расчетах (стоимость земли и иной недвижимости, коммунальных услуг; время приезда скорой помощи и пожарных и др.), неизбежно возникнут сложности в разработке единых нормативов обеспеченности услугами для жителей урбанизированной части и сельской части территории вновь образованного городского округа.

По мнению Совета, в случае принятия решений по «укрупнению» звеньев системы МСУ необходимо законодательно установить гарантии сохранения, по крайней мере, существующего уровня доступности населению государственных и муниципальных услуг.

Как свидетельствует практика, после включения поселений в состав городского округа и последующей ликвидации поселенческих органов местного самоуправления в значительном числе населенных пунктов ликвидируются и постоянно действующие органы правопорядка, что в ряде случаев влечет рост криминализации указанных поселений, развитие в них неформальной («серой») экономики. Это существенно ущемляет права человека.

В частности, согласно аналитическому докладу Центра стратегических разработок (2016 год), уже сейчас в результате реформы системы органов внутренних дел значительно сократилось количество сотрудников подразделений МВД России, выполняющих функции по охране общественного порядка (участковые уполномоченные, патрульно-постовая служба и др.). В частности, во многих населенных пунктах Российской Федерации отсутствуют на постоянной основе действующие опорные пункты полиции, а участковые уполномоченные появляются лишь наездами несколько раз в месяц.

4. НЕОБХОДИМОСТЬ ОБРАЗОВАНИЯ ОТРАСЛЕВОГО ОРГАНА КООРДИНАЦИИ, МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МСУ, А ТАКЖЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

В настоящее время вопросы обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на МСУ не отнесены к компетенции ни одного федерального органа исполнительной власти. Кроме того, полностью отсутствует эффективная федеральная система методического и кадрового обеспечения МСУ.

С учетом изложенного, Совет рекомендует:

Администрации Президента Российской Федерации:
Рассмотреть вопрос организации и проведения Администрацией Президента Российской Федерации рабочего совещания для обсуждения состояния и оценки путей реформирования системы местного самоуправления с участием ученых и специалистов в сфере муниципального права, включая авторов Закона № 131-ФЗ.

Государственно-правовому управлению и Управлению по внутренней политике Президента Российской Федерации, Комитету по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы и Комитету Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера проработать следующие вопросы:

1. Для решения проблем территориальной организации местного самоуправления определить в федеральном законе статус (понятие и виды) населенных пунктов как базовых территориальных единиц; критерии их отнесения к городским и сельским населенным пунктам; порядок создания и упразднения населенных пунктов, установления и изменения их границ (с участием населения); понятие городской агломерации и критерии определения ее территории.

2. Проанализировать эффективность решения ключевых вопросов местного значения существующими поселенческими органами МСУ и определить наиболее оптимальную территориальную организацию системы МСУ для разных типов муниципальных образований и критерии ее формирования (состав, выборность, подотчетность населению и др.);

3. Законодательно регламентировать критерии возможности преобразования муниципального района в городской округ (наличие городской системы расселения и структуры хозяйства, объективных экономических, социальных, инфраструктурных и других предпосылок, генерального плана, соответствующей протяженности и др.).

В частности, в целях обеспечения доступности местного самоуправления:
- в местностях с высокой и средней плотностью населения определить территориальный и демографический критерии допустимости преобразования муниципальных районов в городские округа: протяженность территории поселения, например, в 15 - 25 км от населенного пункта до административного центра поселения / округа; вхождение территории города в территорию муниципального образования не менее чем на 1/3, а населения – не менее чем на 1/2.
- в местностях с низкой плотностью населения определить возможность более гибкого формата территориальной организации местного самоуправления: например, возможность выбора между одно- или двухуровневой системой, частичным разделением территории района на поселения или создания муниципальных районов без муниципальных образований поселенческого уровня;

4. Обеспечить защиту территориальных основ местного самоуправления от «волюнтаристких» изменений органами государственной власти субъектов РФ посредством возвращения обязательности проведения голосования населения по вопросу о преобразовании муниципального образования (упразднении, объединении, разделении) или изменения границ, влияющих на территориальную принадлежность населенных пунктов.

5. Укрепить институт местных референдумов через расширение перечня вопросов, по которым возможно голосование на местном референдуме (в частности, по вопросам принятия, изменения, дополнения устава муниципального образования, утверждения структуры органов местного самоуправления), а также путем снижения предельного количества подписей, необходимых для проведения местного референдума, с 5 до 2 процентов от числа избирателей;

6. В части обеспечения права граждан на благоприятную окружающую природную среду и комфортное проживание не допустить автоматического распространения в городских округах новых градостроительных нормативов, изменившихся в сторону увеличения этажности, плотности застройки, и наоборот - снижения экологических природоохранных нормативов (наличия лесов, общей озеленённости и др.);

7. Разработать гарантии сохранения обеспеченности сельского населения государственными и муниципальными услугами не ниже имеющейся при изменениях территориальной организации местного самоуправления;

8. Законодательно закрепить правовые гарантии сохранения права на бюджетно-финансовую обеспеченность в образуемом городском округе, прежде всего, за бывшими «основными» поселениями в муниципальном районе (помимо «центра» городского округа);

9. Оценить целесообразность замены поселенческих органов МСУ сельскими старостами (с наделением их властными полномочиями), территориальным общественным самоуправлением и прочими непрофессиональными формами самоорганизации населения.

Правительству Российской Федерации:

1. Рассмотреть возможность установления «моратория» на постоянное «точечное» изменение базового законодательства о местном самоуправлении без всесторонней экспертной и общественной оценки специалистами эффективности изменений для населения;

2. Определить федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на МСУ, а также рассмотреть вопрос целесообразности учреждения должности Уполномоченного по защите прав граждан на местное самоуправление (при Президенте Российской Федерации, при Правительстве Российской Федерации либо ином федеральном органе власти).

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
Воздерживаться от изменения концепции принятого в первом чтении проекта федерального закона на этапе внесения поправок к нему, что к тому же, недопустимо исключает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и другие субъекты права законодательной инициативы из процедуры участия в его обсуждении (направлении на него официальных отзывов, предложений и замечаний).

После оценки перечисленных выше предложений Совет продолжит их обсуждение и дальнейшую проработку с участием представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, научной общественности, а также заинтересованных специалистов, для чего в составе Совета образована рабочая группа по обеспечению реализации права населения на участие в местном самоуправлении.

Настоящие Рекомендации приняты Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования  " _15_ " июня 2017 г.

Председатель Совета                        М.Федотов

 

Загрузить (111,56 КБ)