Обращения и ответы
Доклад заместителя председателя Совета Евгения Боброва на специальном заседании "Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы"
Поводом для проведения настоящего спецзаседания послужили многочисленные обращения в Совет жителей и представителей местного самоуправления (далее – МСУ) из Ставропольского края, Московской области и других регионов на поспешность и непродуманность административной реформы по преобразованию поселений в городские округа с фактически полной ликвидацией местного самоуправления на уровне поселений и упразднением самих поселений.
Вместе с ними ликвидируются поселенческие выборные органы МСУ: советы депутатов и местные администрации. Они заменяются на некоего неподотчетного населению территориального управляющего, назначаемого главой городского округа, в интересах которого он и будет мотивирован действовать.
Все это, по мнению Совета, является фиктивной формой организации МСУ, превращаемого фактически в исполнительную власть.
Поселенческий уровень МСУ гарантирован Конституцией РФ (часть 1 статьи 131) и является основным. Конституция РФ также гарантирует населению самостоятельное участие в местном самоуправлении, самостоятельное определение структуры органов МСУ с учетом исторических и иных местных традиций, и прежде всего, через выборные органы МСУ (статьи 130 и 131).
Несмотря на колоссальную значимость предложенных изменений, они не обсуждались ни в Государственной Думе, ни в Правительстве РФ с участием ученых и специалистов, как не было и их общественного обсуждения.
В итоге 3 апреля с.г. приняты поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), несмотря на категорическое возражение по ним Совета. Ни Государственной Думой, ни Президентом РФ позиция Совета, к сожалению, не была учтена.
И сейчас, на сегодняшнем спецзаседании, мы вынуждены обсуждать недочеты этого непродуманного и поспешно принятого теперь уже Федерального закона и, как это ни странно, предшествующей практики его применения, и формулировать предложения по их исправлению.
Помимо авторитетных ученых и практиков с мировым именем, к участию в заседании мы пригласили представителей правительства и специалистов:
- Нижегородской и Оренбургской областей, где эта административная реформа уже завершена и можно подвести первые итоги;
- Ставропольского края и Московской области, где реформа активно проводится, и в ряде районов встречает резкое неприятие населения и «местных элит» вплоть до самороспуска совета депутатов.
Причем в Московской области и Ставропольском крае у нас вызывает крайнюю обеспокоенность жесткое использование административного ресурса с подозрительно активным участием прокуратур и правоохранительных органов, районных администраций, управлений по образованию, культуре, ЖКХ и подчиненных им работодателей муниципальных депутатов.
Вместо более четкой регламентации в законе полномочий поселенческого и районного уровней и конкретизации ответственности действующая десятилетиями наиболее приближенная к потребностям населения система МСУ меняется на некий чиновничий административно-командный капитализм, где подведомственные представительным органам МСУ вопросы будет решать большинство депутатов, в отличие от существующего положения не проживающих в соответствующих поселениях, весьма далекое от их проблем и полностью неподотчетное их жителям. В связи с крайне несовершенным механизмом публичных слушаний станет реальностью, прежде всего, не согласованная с населением повсеместная застройка свободных земельных участков в интересах бизнеса и власти.
В этих условиях неясно, каким образом жители поселений смогут самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции РФ), ведь из трех основ местного самоуправления поселения лишаются всех трех: территории, бюджета и многих (если не всех) полномочий.
При этом, в состав таких городских округов входят преимущественно сельские территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга в десятках километров, вне зависимости от наличия там объективных экономических, социальных, инфраструктурных и других предпосылок, и даже без утвержденных генпланами перспектив развития.
Основные претензии Совета к административной реформе и принятому закону детально изложены в двух заключениях (моем и Совета, второе имеется в Ваших папках).
Сегодняшнее заседание мы условно разделили на три тематических блока:
- территориальная самостоятельность и управленческая автономность системы МСУ;
- состояние местного самоуправления в России и пути его реформирования;
- и более широкая тема (на перспективу): современное состояние федерализма и необходимость разработки новой концепции развития МСУ.
В первом блоке, в частности, предлагается обсудить, как обеспечить право граждан на участие в местном самоуправлении с учетом требований Конституции РФ и Закона № 131-ФЗ, включая законодательные гарантии подотчетности и подконтрольности населению поселенческих органов МСУ.
Здесь возникает вопрос о возможности отнесения системы местного самоуправления на уровне муниципальных районов к территориальным органам государственной власти субъектов Российской Федерации (т.к. районный уровень МСУ - «вторичный»).
«Встраивание» МСУ в управленческую вертикаль чревато их критически возрастающей зависимостью от региональных органов власти, чем от населения.
Упразднение поселенческого уровня МСУ несет опасность излишнего усиления и «суверенизации» региональной власти, что представляет угрозу нарушения целостности и единства всей системы государственной власти.
Нуждается в обсуждении и вопрос о возможности замены поселенческих органов МСУ сельскими старостами (с наделением их властными полномочиями), территориальным общественным самоуправлением и прочими непрофессиональными формами самоорганизации населения (в Московской области поселенческие советы депутатов приняли Положения о сельских старостах, внесенные районными прокурорами). Но старосты не способны профессионально решать вопросы местного значения, и МСУ становится фикцией.
При преобразовании городских и сельских поселений в городской округ в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ следует законодательно обеспечить:
- возможность образования городских округов ТОЛЬКО на урбанизированных городских и непосредственно прилегающих к ним территориях и необходимость соблюдения установленных законодательством критериев преобразования поселений в городской округ (которые предстоит разработать);
- правовые гарантии сохранения права сельских жителей на социальные и имущественные льготы по государственным программам социальной поддержки села ("Земский доктор", "Молодой специалист на селе" и др.);
- сохранение самостоятельности и статуса органов МСУ у городов с богатейшей многовековой историей, включая города воинской доблести и славы (поскольку в состав территории городского округа могут входить только один город или поселок, часть 5 пункта 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ);
- не допустить автоматического распространения в городских округах новых градостроительных нормативов, изменившихся в сторону увеличения этажности, плотности застройки, и наоборот - снижения экологических природоохранных нормативов (наличия лесов, общей озелененности и др.);
- не допустить понижения имеющейся обеспеченности сельского населения государственными и муниципальными услугами (сохранить существующие фельдшерско-акушерский пункт, школу, отделения полиции, почты и Сбербанка);
- фактические и правовые возможности для депутатов – представителей поселений оказывать значимое влияние на принятие решений представительным органом городского округа в интересах своих избирателей, включая распоряжение средствами окружного бюджета. Сокращение местного депутатского корпуса уменьшает доступность т.н. системы «социального лифта», что выталкивает из общественной деятельности, прежде всего, молодежь, мотивированную активно действовать во благо жителей;
- правовые гарантии сохранения права на бюджетно-финансовую обеспеченность, прежде всего, за бывшими «основными» поселениями в муниципальном районе (помимо «центра» городского округа).
Во втором блоке предлагается оценить практику повсеместного шаблонного формирования городских округов и отстранения населения от непосредственного участия в преобразовании (заменой голосования населения на решение совета депутатов).
После оценки эффективности решения ключевых вопросов местного значения существующими поселенческими органами МСУ следует определить наиболее оптимальную территориальную организацию системы МСУ для разных типов муниципальных образований и критерии ее формирования (состав, выборность, подотчетность населению и др.).
Поскольку возникает опасность формальной "легализации" решений, принимаемых органами власти без надлежащего участия населения, необходимо регламентировать правовые гарантии непосредственного участия граждан в любых территориальных преобразованиях.
Следует оценить эффективность механизмов участия населения в решении вопросов местного значения и в муниципальном и общественном контроле, а также существующие социальные лифты для включения наиболее активных граждан в систему МСУ, муниципального и общественного контроля.
«Укрупнение» звеньев системы МСУ требует обеспечения доступности населению государственных и муниципальных услуг и функций, а также органов местного самоуправления в целом.
Учитывая отсутствие эффективной федеральной системы методического и кадрового обеспечения МСУ, необходимо включение вопросов обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на МСУ в компетенцию федерального органа исполнительной власти либо создание специального такого органа.
Целесообразно учреждение должности Уполномоченного по защите местного самоуправления (при Президенте Российской Федерации либо ином федеральном органе власти).
В третьем блоке, исследовав соотношение муниципального и административно-территориального устройства, предлагается:
- сформулировать стимулы к мотивации и развитию навыков партнерства местных руководителей с населением и их сообществами;
- предложить Правительству РФ установить «мораторий» на постоянное «точечное» изменение базового законодательства о местном самоуправлении без всесторонней оценки специалистами их эффективности для населения (включая расширение компетенции и ответственности органов местного самоуправления без необходимого ресурсного обеспечения, в т.ч. через отраслевые законодательные акты).
Давайте сформулируем побольше конкретных предложений, чем эмоций.
По результатам сегодняшнего заседания предлагаю образовать в Совете постоянную комиссию или рабочую группу по обеспечению реализации права населения на участие в местном самоуправлении и включить в неё, прежде всего, специалистов, высказавших наиболее проработанные предложения.
МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: